Quando o poder público contrata uma empresa ou celebra uma parceria com uma organização da sociedade civil para prestar um serviço, assume um compromisso que pode durar mais do que o mandato de quem o assinou. Uma concessão de rodovia ou de saneamento pode se estender por décadas, e a gestão de um hospital ou de uma rede de creches por entidades parceiras pode seguir por vários anos. Em algum momento, o contrato passa a ser conduzido por outro governo. Este texto trata dessa passagem: o que pode ser revisto, o que tende a permanecer e o que ajuda a manter a qualidade do serviço enquanto a administração muda.

Esse tema ganha interesse especial em um ano de eleição, como o que estamos vivendo, mas as discussões e análises valem para qualquer contrato que atravesse mais de uma gestão no Executivo ou mesmo entre diferentes lideranças em secretarias ou órgãos gestores de contratos.

Por que as parcerias atravessam governos

Em contratos de parceria, os prazos das iniciativas podem ser mais longos do que o ciclo de um governo. Uma rede de saneamento leva anos para ser construída, uma escola precisa de tempo para melhorar o aprendizado dos alunos, e o mandato de quem contrata dura quatro anos. O contrato ajuda a dar continuidade a essas iniciativas ao estabelecer obrigações, prazos e valores que permanecem mesmo com a mudança de gestão. Isso traz uma previsibilidade que programas executados diretamente pelo governo, sujeitos a mudanças de prioridade e de desenho a cada nova administração, nem sempre oferecem.

Essa estabilidade precisa conviver com a alternância de governos. Quem assume foi eleito com suas próprias prioridades e tem legitimidade para colocá-las em prática. Ao mesmo tempo, o contrato assinado continua valendo, porque quem o firmou foi o Estado ou o município, e o novo governo está obrigado a cumpri-lo nos termos em que foi escrito. Essa segurança permite ao parceiro investir e planejar a longo prazo e mantém o serviço funcionando enquanto a administração muda.

Sendo assim, as prioridades de quem chega se expressam no que será decidido futuramente, como novos contratos, renovações, a destinação do orçamento e os ajustes que os contratos vigentes preveem, como revisões periódicas de metas. Há também mudanças que não passam por decisão nenhuma, como uma redução no orçamento do ano seguinte ou uma mudança na equipe que acompanha o contrato. Encerrar um contrato antes do prazo é uma hipótese extrema, e a lei protege quem investiu confiando no que foi assinado.

Quanto espaço cada tipo de contrato dá a quem chega

Uma empresa que assume uma rodovia ou constrói um hospital realiza investimentos significativos nos primeiros anos e só recupera esse dinheiro aos poucos, ao longo de décadas, com a tarifa paga pelos usuários, com pagamentos do governo ou com ambos. Esse investimento só faz sentido se ela tiver segurança de que o contrato será cumprido até o fim, independentemente de quem vença as eleições. Por isso, a lei estabelece proteções às concessões e às PPPs. Uma PPP (modelo contratual no sentido estrito da Lei 11.079/2004) dura de 5 a 35 anos. Se o governo quiser retomar o serviço antes do fim do prazo por razões de interesse público, precisa aprovar uma lei específica e indenizar a concessionária antes de assumir. Quem herda um contrato desses recebe, portanto, a responsabilidade de administrá-lo bem. Por isso, o cuidado na transição deve estar na gestão do dia a dia: pedidos de reequilíbrio, reajustes e pagamentos precisam continuar sendo tratados nos prazos, porque atrasos nessas frentes prejudicam o serviço ao cidadão.

Por outro lado, quando uma organização social (OS) assume a gestão de um hospital ou de um museu que já pertence ao poder público, por meio de um contrato de gestão, ela utiliza sua capacidade administrativa, contratando equipes, organizando o atendimento e respondendo por metas combinadas com o governo, que paga pelo serviço com recursos do orçamento. A lei federal que criou o modelo exige metas, prazos e indicadores de desempenho e prevê uma comissão para avaliar os resultados periodicamente. Durante a vigência, o governo que chega tem os mesmos deveres do anterior, a começar pela obrigação de manter o repasse em dia, sem o qual o hospital não funciona.

A diferença em relação às concessões e PPPs é temporal. Como não há um grande investimento a recuperar, os prazos não precisam ser tão longos, e o momento de renovar chega mais cedo. Na renovação, o novo governo pode fazer sua escolha, e a melhor base para a tomada de decisão é o histórico do próprio contrato, com dados de metas, custos, benefícios e percepção dos usuários sobre a qualidade de atendimento.

O raciocínio é parecido para as parcerias com organizações da sociedade civil (OSCs) que mantêm creches, serviços de acolhimento ou projetos culturais. Elas são formalizadas por termos de colaboração ou de fomento (instrumentos da Lei 13.019/2014), e cada contrato deve conter um plano de trabalho com metas e prazo de vigência. Cada governo decide, no orçamento e nos editais, quantas vagas financiar, que serviços oferecer por meio de parceiros e quando abrir um novo chamamento. O uso do instrumento pode crescer ou diminuir de uma gestão para outra, respeitados os termos em vigor.

Como essas parcerias passam por renovações e novos editais mais cedo do que uma concessão, quem as mantém funcionando de um governo para outro são os servidores da secretaria que sabem conduzi-las. Uma secretaria de assistência social que trabalha há anos com entidades que contam com técnicos de carreira capazes de redigir um edital, selecionar as organizações, visitar os serviços e analisar a prestação de contas, e esse conhecimento permanece mesmo quando o secretário muda. Esse conjunto de profissionais técnicos, rotinas e conhecimento internalizado — a chamada “capacidade institucional” — consegue manter as parcerias em andamento na troca de governo, assegurando a qualidade do serviço. Quando o conhecimento está concentrado em poucos ocupantes de cargos de confiança, a secretaria precisa reaprender o trabalho a cada transição, e renovações e repasses podem atrasar.

Explore quais são as responsabilidades de uma equipe de transição neste texto!

A fiscalização dos contratos na troca de governo

A mesma capacidade institucional que mantém as parcerias em andamento também responde pela fiscalização dos contratos, em qualquer dos instrumentos. Escolher bem o parceiro resolve uma parte do problema, e a outra parte é acompanhar, mês a mês, se o combinado está sendo entregue. Esse trabalho cabe às agências reguladoras e às equipes de contrato, nas concessões e PPPs; às  comissões de avaliação, nos contratos de gestão; e ao gestor e à  comissão de monitoramento e avaliação nos termos de colaboração e de fomento.

Quando essas funções estão nas mãos de ocupantes de cargos de confiança, a memória institucional e a capacidade de gestão do contrato se vão assim que o governo é trocado, e quem chega precisa reaprender quais indicadores conferir, que pendências estavam em negociação e que pagamentos estão para vencer. Ou seja, o contrato continua o mesmo, mas o serviço pode piorar porque o repasse atrasa, as decisões demoram ou a verificação deixa de ser feita.

O caso dos presídios no Paraná

O Paraná viveu, com seus presídios, uma situação que mostra como os dados e a fiscalização pesam na hora de decidir o futuro de uma parceria. No fim dos anos 1990, o estado começou a contratar empresas para operar unidades prisionais por meio de terceirização, um arranjo mais simples que uma concessão ou uma PPP. O Estado construía as unidades e mantinha servidores seus na direção, na vice-direção e na chefia de segurança, enquanto a empresa cuidava do restante, incluindo questões como alimentação, vigilância interna, assistência médica e assistência jurídica aos presos. Seis unidades funcionaram assim, com contratos de cinco anos e pagamento fixo. Em 2003, o governo que assumiu anunciou que não renovaria os contratos, cumpriu todos até o fim e, em meados de 2006, reassumiu a operação.

Os pesquisadores Sandro Cabral e Sergio Lazzarini estudaram o caso em diferentes trabalhos, publicados entre 2008 e 2013. Por meio de análises estatísticas e entrevistas com agentes envolvidos na gestão dos presídios, concluiu-se que o modelo de gestão por meio de parcerias reduziu as fugas e mortes nas unidades terceirizadas, mesmo levando em conta o perfil dos presos e as características das unidades. Nos serviços aos internos, os resultados foram mistos, e o único dado de custo disponível, de 2004, indicava gasto cerca de 10% menor por preso nas unidades terceirizadas. Os autores atribuem esses resultados à presença diária de servidores públicos dentro das unidades, com autoridade para exigir correções e segurar o pagamento quando algo estava errado, já que os contratos não traziam metas de qualidade.

Na leitura dos autores, a decisão de não renovar teve motivação política, ligada à associação do modelo com a gestão anterior, e foi tomada sem uma comparação de custos e resultados. Faltava informação para decidir, porque os estudos só saíram anos depois, os contratos não previam indicadores e os custos só haviam sido consolidados de forma comparável para um único ano. O governo não tinha base para encerrar o modelo e tampouco teria para defendê-lo, e o mesmo vale para quem decide ampliar uma parceria sem saber quanto ela custa e o que entrega.

Nenhum desses estudos estava publicado quando o governo decidiu, mas os dados usados pelos pesquisadores, inclusive a comparação de custos, vinham dos relatórios do próprio departamento penitenciário do estado, e a análise poderia ter sido feita antes do vencimento dos contratos. Segundo os autores, a decisão não se apoiou em avaliação de custo e benefício e teve motivação política e ideológica, ligada à identificação do modelo com a gestão anterior e à oposição do novo governo à participação privada em serviços públicos. Com isso, o estado interrompeu um arranjo que apresentava indicadores favoráveis de segurança e de custo. Depois da retomada, os salários dos agentes subiram em média 300%, e o estudo de 2013, que acompanhou as mesmas unidades antes e depois da mudança, associa o período terceirizado a menos fugas e menos mortes do que o período de operação estatal. Não renovar um contrato ao fim da vigência é direito de qualquer governo, mas o caso mostra quanto pode custar exercer esse direito por preferência política, sem consultar os dados que a própria administração já tinha.

O que fazer antes e depois da posse

O gestor que desenha um contrato pode reduzir esses riscos desde o início, definindo que indicadores de qualidade e de custo serão acompanhados, como serão medidos e com que frequência serão publicados. Com dados divulgados regularmente, o governo seguinte poderá decidir olhando para resultados, e ficará mais difícil ampliar uma parceria ineficiente ou deixar de renová-la sem uma justificativa, especialmente caso haja a publicização dos dados. Também é importante confiar a gestão dos contratos a equipes estáveis, de servidores de carreira, com registros organizados, para que o conhecimento permaneça na secretaria.

Na transição, o governo que sai deve entregar ao sucessor uma relação organizada de todos os contratos, informando seus prazos, valores, pagamentos pendentes, pedidos em análise, resultados mais recentes e o nome do servidor que os acompanha. Com esse material em mãos, o governo que chega consegue cumprir os compromissos sem interrupção e ganha tempo para estudar cada modelo antes que os contratos cheguem ao fim. Se os dados de desempenho não existirem, o melhor uso desse tempo é começar a produzi-los, para que a decisão sobre renovar ou ampliar uma parceria seja tomada com base em resultados.

Um novo governo recebe contratos que precisa cumprir e tem mais liberdade para imprimir suas prioridades nas parcerias de prazo mais curto, em que a renovação chega mais cedo. Em qualquer dos casos, ele decide melhor quando encontra dados de custo e de resultado produzidos ao longo da parceria, e o serviço se mantém quando as equipes que fiscalizam os contratos continuam no lugar depois da troca de comando. Por isso, produzir esses dados e preservar essas equipes é uma tarefa que começa muito antes da eleição e cabe a cada gestão que conduz o contrato.

E, você, gestor? Como o seu governo irá fazer a transição de parcerias ano que vem? Conta para gente nos comentários.