Durante a elaboração de qualquer parceria entre os setores público e privado, desde uma PPP ou concessão de grande porte até um termo de fomento de valor modesto, é preciso responder a duas perguntas: “O que se espera que o parceiro privado entregue?” e “Como o poder público vai saber se isso aconteceu?”.

Indicadores e metas são a resposta concreta a essas perguntas. Eles traduzem o objetivo da política em algo observável, orientam as prioridades do parceiro no dia a dia e dão ao gestor a base para avaliar, corrigir o rumo, renovar ou encerrar a parceria.

A escolha dos indicadores tem efeito direto sobre o serviço que chega à população. Um parceiro avaliado pelo número de atendimentos tende a organizar a operação para atender mais pessoas. Um parceiro avaliado pela resolução dos casos tende a se organizar de outra forma. Os dois desenhos podem ser defensáveis, mas produzem incentivos diferentes, sendo necessário discutir os indicadores principais da parceria em um nível de prioridade tão alto quanto outros temas, como valores do contrato, prazo e garantias.

A legislação que rege cada instrumento de contratualização já trata do tema, com ênfases diferentes. Nas concessões (Lei nº 8.987/1995), os indicadores de qualidade do serviço figuram entre as cláusulas essenciais do contrato, e a lei das PPPs (Lei nº 11.079/2004) acrescenta a possibilidade de que parte da remuneração do parceiro varie conforme o desempenho. Para as organizações sociais (Lei nº 9.637/1998), a lei exige que o contrato de gestão traga metas e critérios objetivos de avaliação. Já o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (Lei nº 13.019/2014), que rege termos de colaboração e de fomento, estabelece que o plano de trabalho descreva as metas e a forma de aferir seu cumprimento. O uso desses números também varia de um arranjo para outro: em alguns casos, eles alteram o valor pago ao parceiro; em outros, servem principalmente para acompanhar a execução e fundamentar a prestação de contas. Em qualquer caso, a qualidade do indicador define o quanto o poder público consegue saber sobre o serviço que financia.

O que cada tipo de indicador mostra sobre o serviço

Uma forma interessante de organizar a escolha é seguir a lógica da teoria da mudança, usada no planejamento e na avaliação de políticas públicas. Ela descreve a cadeia que liga os recursos investidos ao efeito esperado na vida das pessoas. Os insumos são os recursos aplicados na parceria, como equipe, estrutura e orçamento. As atividades são as iniciativas desenvolvidas pelo parceiro a partir deles. Os produtos são as entregas diretas, como atendimentos realizados, vagas ofertadas ou áreas mantidas. Os resultados são as mudanças que essas entregas provocam no público atendido ou nas condições do serviço. O impacto é o efeito mais amplo e de longo prazo na sociedade que a política busca.

Cada elo da cadeia pode ser medido, e cada um responde a uma pergunta diferente. Indicadores de insumo e de atividade mostram se a parceria está em funcionamento. Indicadores de produto mostram quanto foi entregue. Indicadores de resultado, também chamados de finalísticos, mostram se a entrega fez diferença para quem usa o serviço. Um contrato que acompanha apenas os primeiros elos informa ao gestor que o parceiro está trabalhando, sem dizer se o serviço melhorou.

Os indicadores de qualidade merecem destaque nessa discussão. Em um relatório de produção, por exemplo, um atendimento que resolveu o problema do usuário e outro que deixou a questão em aberto, levando-o a voltar na semana seguinte são contabilizados da mesma forma. Para enxergar essa diferença, o acompanhamento precisa incluir aspectos como o tempo de espera, a frequência com que o usuário retorna pelo mesmo motivo, o cumprimento dos protocolos técnicos do setor e a satisfação de quem usa o serviço, desde que aferida de forma confiável. Esses indicadores aproximam o olhar do gestor daquilo que o cidadão percebe no dia a dia.

Por fim, medir o resultado envolve uma dificuldade conhecida. Quanto mais distante da atividade estiver o indicador, mais ele sofre influência de fatores que o parceiro não controla, como as condições socioeconômicas do público, a atuação de outros órgãos ou mudanças no contexto. Por isso, um bom conjunto combina indicadores de produto, que o parceiro consegue garantir, com indicadores de resultado e de qualidade, que avaliam se a política está cumprindo seu propósito.

Indicadores finalísticos em diferentes setores

Alguns exemplos setoriais ajudam a visualizar essa distinção. Na saúde, uma unidade gerida por um parceiro privado pode ser acompanhada pelo número de consultas realizadas, que mostra o volume de trabalho. Contudo, o efeito do cuidado aparece em outros números, como o tempo de espera para atendimento, a proporção de pacientes crônicos com a condição controlada e a taxa de reinternação no curto prazo.

Programas educacionais costumam registrar o número de inscritos, dado útil para dimensionar a oferta. O avanço rumo ao objetivo educacional fica mais visível na frequência regular dos participantes, nos indicadores de evasão escolar e, havendo dados disponíveis, na evolução do desempenho em avaliações de leitura ou matemática.

Em um serviço de acolhimento da assistência social, o número de vagas mantidas é produto. Mas os indicadores de resultado daquela política envolvem o tempo de permanência, a proporção de pessoas que voltam ao convívio familiar ou conquistam moradia e renda autônoma.

Percebe-se, portanto, que todos os indicadores são importantes, mesmo os de produto, pois permitem verificar se o parceiro entregou o que foi contratado e em que volume. Mas o grande valor está em monitorar dados ligados à finalidade do serviço, escolhidos de modo que o parceiro tenha condições reais de influenciá-los.

O processo de construção e revisão de metas

Após a escolha dos indicadores, é preciso definir as metas da parceria, ou seja, o valor que se espera alcançar e em que prazo. Uma meta fixada sem conhecimento da situação inicial pode ser fácil demais e não induzir melhorias, ou ser inalcançável, o que desgasta a relação e leva a sucessivas justificativas e repactuações. Para reduzir esse risco, é interessante levantar uma linha de base antes de contratar, ou prever um período inicial de medição para defini-la.

Outro cuidado envolve o comportamento que a meta induz. Um parceiro cobrado apenas pelo tempo de espera pode encurtar cada atendimento. Um parceiro cobrado apenas pela taxa de conclusão de um curso pode selecionar participantes com mais chance de concluir. Esses efeitos são previsíveis e podem ser atenuados com indicadores que se equilibrem, acompanhando o tempo de espera junto com o retorno pelo mesmo problema, ou a taxa de conclusão junto com o perfil do público atendido.

Há também o problema do excesso. Contratos com dezenas de indicadores dispersam a atenção do parceiro e do órgão, aumentam a complexidade do monitoramento dos resultados pelo poder público e dificultam a identificação do que de fato importa. Sendo assim, um conjunto menor e bem escolhido de metas tende a orientar melhor a execução. Por fim, é preciso prever a revisão periódica das metas, com regras claras, para acompanhar a evolução do serviço.

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O desafio do custo de monitoramento de indicadores

O gestor responsável pela elaboração de um contrato de parceria precisa entender que todo indicador tem custo. Para obtê-lo, alguém precisa coletar o dado (ainda que de forma automatizada), conferir sua consistência, consolidar relatórios e analisar os resultados. Parte desse custo recai sobre o parceiro, que tende a incorporá-lo ao valor da proposta ou do plano de trabalho. A outra parte fica a cargo do órgão público, que precisa de equipe e tempo para acompanhar.

Em contratos de grande porte, faz sentido investir em sistemas de informação, auditorias e até mesmo em uma verificação independente, tema que já tratamos em outro artigo. Em uma parceria de poucos milhares de reais com uma organização local, a mesma estrutura pode representar uma fração relevante do próprio objeto. 

Nesses casos, a proporcionalidade deve orientar a escolha, entendendo que existem formas baratas de acompanhar alguns resultados. Dados que o próprio poder público já produz, como registros de matrícula, frequência escolar ou atendimentos na rede de saúde, podem alimentar indicadores sem custo adicional de coleta. Visitas técnicas periódicas, conferência por amostragem dos registros enviados pelo parceiro e consultas simples aos usuários também permitem avaliar a qualidade com esforço compatível. A escolha dos indicadores deve considerar, desde o início, de onde virá cada dado e quanto custará obtê-lo com confiabilidade.

Quando vincular o pagamento ao desempenho do parceiro

Algumas parcerias condicionam uma parcela da remuneração ou dos repasses ao cumprimento de metas. Esse mecanismo cria incentivos fortes para que o parceiro persiga os resultados pactuados e, por isso, exige indicadores robustos, medição confiável e regras de cálculo claras. Contudo, com dados frágeis, o vínculo com o pagamento transforma a apuração em fonte permanente de disputa. Com metas mal calibradas, esse mecanismo empurra o parceiro para comportamentos indesejados com mais força. Por essas razões, nem toda parceria precisa vincular o pagamento ao desempenho. Em contratos de menor valor, em serviços cujo resultado depende muito de fatores externos ou em projetos novos, sem linha de base conhecida, pode ser mais adequado manter o repasse ligado à execução do plano de trabalho e usar os indicadores para o acompanhamento.

Isso não significa, obviamente, que o monitoramento deixe de ser necessário. É ele que permite ao gestor saber o que está sendo entregue, identificar problemas a tempo de corrigi-los, comparar parceiros e fundamentar decisões sobre renovação, ajuste ou encerramento. Uma parceria sem remuneração variável e com bom acompanhamento pode gerar mais informação útil para a gestão do que outra com pagamento por desempenho apoiado em dados pouco confiáveis.

A adoção de indicadores finalísticos está ao alcance de órgãos de diferentes portes e depende de algumas condições. A primeira é conhecer a situação de partida, o que pode exigir a organização dos dados já existentes antes de lançar o chamamento ou a licitação. A segunda é ter capacidade institucional, com equipes capazes de ler os indicadores, questionar números inconsistentes e articular melhorias contínuas com os parceiros. O principal desafio está na continuidade, pois indicadores bem desenhados perdem utilidade se não forem utilizados para orientar decisões de aprimoramento da parceria.

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