A Rede Juntos está lançando uma nova série de textos informativos sobre a contratualização de serviços públicos, explorando seus cinco principais tipos. A série também apresentará cases e boas práticas, com o objetivo de esclarecer dúvidas e ilustrar com exemplos reais. Para ler o primeiro artigo, que introduz a contratualização e seu papel na modernização da gestão pública, clique aqui. Aproveite a leitura do segundo texto a seguir!

O que são Parcerias Público-Privadas (PPPs)?

Nos últimos anos, as Parcerias Público-Privadas (PPPs) multiplicaram-se pelo Brasil, destacando-se como uma forma de modernização da prestação de serviços públicos. Esse modelo contratual estabelece a cooperação entre o setor público e o setor privado para a realização de projetos que visam a melhoria da infraestrutura e dos serviços públicos.

Nas PPPs, o governo junto de empresas privadas compartilham os riscos e benefícios dos projetos desenvolvidos. Por um lado, o setor privado se torna responsável por uma parte significativa do financiamento, construção, operação e manutenção dos projetos, enquanto do outro, o setor público oferece ao parceiro privado algumas contrapartidas que viabilizam financeiramente o negócio, como garantias e pagamentos por disponibilidade ou uso do serviço público.

As PPPs surgiram como uma resposta à crescente demanda por serviços públicos de qualidade e à escassez de recursos públicos para investir em grandes projetos de infraestrutura. Dessa forma, as PPPs se tornaram uma estratégia crucial para alavancar investimentos privados em áreas essenciais, como transporte, saneamento, saúde e educação, não apenas no Brasil, mas em todo o mundo, como na Inglaterra, onde diversos presídios são gerenciados pelo setor privado, e em Portugal, onde o Hospital de Cascais, um importante centro de saúde para a região metropolitana de Lisboa foi construído e é gerido por um consórcio privado.

Os contratos de PPPs costumam ter longa duração, variando geralmente entre 20 e 35 anos, o que permite ao parceiro privado recuperar o investimento inicial e obter lucro ao longo do tempo, enquanto o setor público se beneficia da prestação contínua de serviços de alta qualidade.

Qual é a Base legal das PPPs

A sustentação legal é um elemento fundamental para viabilizar bons modelos de contratualização e criar incentivos ao investimento privado em serviços públicos. No Brasil, as Parcerias Público-Privadas são regulamentadas pela Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que estabelece normas gerais para a licitação e contratação de PPPs no âmbito da administração pública. Essa legislação criou as bases jurídicas para a implementação das PPPs, definindo os tipos de contratos possíveis, as garantias necessárias e os mecanismos de fiscalização e controle.

Além da Lei nº 11.079/2004, outras legislações complementares, como a Lei de Concessões (Lei nº 8.987/1995) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), também influenciam a estruturação e a operação das PPPs no país. Todos esses marcos legais garantem segurança jurídica para os investidores e asseguram que os projetos de PPP sejam conduzidos de forma transparente e eficaz.

Ainda assim, a conformidade à legislação vigente não garante por si só o sucesso de um projeto implementado por meio de PPPs ou outros instrumentos legais. Em uma boa contratualização devem constar ferramentas de monitoramento e dispositivos legais que criem incentivos necessários para que o parceiro privado entregue o que foi contratado, como eventuais avanços esperados ou violações contratuais por parte do Estado.

Diferenças entre PPPs e outros modelos de contrato

Frequentemente, PPPs são confundidas com outros modelos de contratualização estabelecidos no arcabouço legal brasileiro e adotados com maior frequência na gestão pública, como as concessões convencionais e os contratos de gestão. Saber diferenciá-los é importante para que o administrador público escolha o modelo contratual que melhor atenda às suas necessidades em cada tipo de projeto.As concessões tradicionais são um exemplo, isso porque elas e as PPPs compartilham algumas semelhanças, como a delegação de serviços públicos ao setor privado. No entanto, as PPPs se diferenciam principalmente pela maior complexidade dos contratos e pelo tipo de contrapartida oferecida pelo governo. Enquanto nas concessões o concessionário assume os riscos e a remuneração provém diretamente das tarifas cobradas dos usuários, nas PPPs o governo pode complementar essa remuneração, tornando viáveis projetos que não seriam autossustentáveis apenas com a receita tarifária.

Outro exemplo é o contrato de gestão, em que uma entidade privada é contratada para gerenciar serviços públicos específicos. Enquanto as PPPs envolvem um compromisso de longo prazo e a responsabilidade por todo o ciclo de vida do projeto, desde o financiamento e construção até a operação e manutenção,a gestão e a operação são amplamente transferidas para o setor privado, com o governo atuando como regulador e fiscalizador dos contratos de gestão, o governo mantém maior controle sobre a operação dos serviços.

Tipos de concessão em PPPs

As Parcerias Público-Privadas se dividem em dois modelos de contratos: a concessão administrativa e a concessão patrocinada. A grande diferença entre os dois reside na forma de remuneração ao parceiro privado e no envolvimento do usuário final na receita do projeto.

Na concessão patrocinada, o parceiro privado é remunerado tanto pela cobrança de tarifas dos usuários quanto por uma contraprestação pecuniária paga pelo parceiro público. Esse modelo é utilizado quando o retorno financeiro proveniente das tarifas não é suficiente para cobrir os custos do projeto, tornando necessária a complementação do governo para viabilizar a iniciativa.

Por outro lado, na concessão administrativa, o parceiro privado é remunerado exclusivamente pela administração pública, não havendo cobrança direta de tarifas dos usuários. Esse tipo de concessão é comum em projetos onde os serviços prestados não têm caráter comercial, como em hospitais públicos ou escolas. Aqui, a remuneração do privado depende da disponibilidade e da qualidade do serviço prestado, conforme pactuado no contrato.

Áreas de aplicação das PPPs

Infraestrutura

As PPPs têm se mostrado uma ferramenta eficaz para a expansão e modernização da infraestrutura em diversos países. No Brasil, esse modelo tem sido utilizado em projetos de rodovias, aeroportos, saneamento básico, e energia, permitindo que o setor privado complemente os investimentos públicos em áreas críticas para o desenvolvimento econômico.

Saúde

No setor de saúde, as PPPs têm possibilitado a construção e operação de hospitais, centros de diagnóstico, e outras unidades de saúde. Por meio dessas parcerias, é possível melhorar a oferta e a qualidade dos serviços prestados à população, com a garantia de que o setor público mantém o controle sobre os padrões de atendimento e a acessibilidade dos serviços.

Segurança Pública

No setor de segurança pública, as PPPs têm sido exploradas como uma solução para melhorar a infraestrutura e os serviços de segurança oferecidos à população. Essas parcerias podem envolver a construção e manutenção de delegacias, penitenciárias, centros de reabilitação, bem como a implementação de tecnologias de vigilância e monitoramento. O setor privado pode contribuir com inovação e eficiência operacional, enquanto o governo garante que as medidas de segurança sejam aplicadas de forma justa e eficaz, respeitando direitos humanos e procedimentos do sistema penitenciário.

Mapa da Contratualização: exemplos de PPPs de sucesso

As Parcerias Público-Privadas (PPPs) representam uma importante ferramenta para o desenvolvimento de infraestrutura e serviços públicos de qualidade, especialmente em países como o Brasil, onde os recursos públicos são frequentemente limitados. Ao combinar a eficiência e a expertise do setor privado com a capacidade de regulação e fiscalização do setor público, as PPPs permitem a realização de projetos de grande escala que, de outra forma, poderiam não ser viáveis.

No entanto, é crucial reconhecer que as PPPs também trazem desafios significativos. A complexidade desses contratos, os riscos envolvidos e a necessidade de uma regulação robusta são fatores que podem dificultar o sucesso das PPPs. Além disso, é essencial garantir que esses projetos sejam verdadeiramente benéficos para a sociedade, proporcionando serviços de qualidade a preços justos e acessíveis.

O futuro das PPPs parece promissor, com tendências apontando para um aumento no uso desse modelo em diversas áreas, incluindo saúde, educação e mobilidade urbana. Contudo, o sucesso das PPPs dependerá de uma gestão cuidadosa, de uma regulação adequada e de um alinhamento claro entre os interesses públicos e privados. Apenas com esses elementos bem definidos será possível maximizar os benefícios das PPPs para a sociedade.

O Mapa da Contratualização, produzido pela Comunitas, reúne, na edição deste ano, os “destaques em parcerias público-privadas de impacto social”, com o fim de evidenciar  os resultados obtidos a partir destas parcerias e exemplificamr como trabalhos como este são beneficentes para todos os envolvidos. 

Entre os 13 cases principais selecionados, foram apresentados três projetos de PPP: o Complexo Penal de Ribeirão das Neves, em Minas Gerais, o centro de tratamento de resíduos sólidos de Belo Horizonte e as Miniusinas Fotovoltaicas do Piauí.

Complexo Penal de Ribeirão das Neves (MG)

Buscando superar os problemas decorrentes da superlotação dos presídios públicos, o governo de Minas Gerais assinou, em 2008, o projeto de construção e gestão do Complexo Penal de Ribeirão das Neves. Os resultados do projeto surpreenderam os gestores públicos, até então sem respostas para a ineficácia da ressocialização e o constante risco de fugas e rebeliões nas penitenciárias. Em grande medida, isso se deve ao fato de que o complexo não pode ter mais presos que vagas, sendo a concessionária obrigada a cumprir os critérios estipulados no contrato. Outros resultados positivos observados são a dificuldade de entrada de celulares, armas e materiais não autorizados na unidade, além da qualidade da atenção aos apenados em termos de assistência laboral, educacional e à saúde.

Esta foi a primeira PPP voltada à gestão de penitenciárias e complexos penais do país, servindo de referência para outros projetos criados posteriormente, como a PPP de unidades penitenciárias do Amazonas e o Complexo Prisional de Erechim.

Centro de Tratamento de Resíduos Sólidos de Belo Horizonte (MG)

O setor de saneamento é outro que vem desenvolvendo inovações contratuais para melhorar a qualidade dos serviços públicos ofertados. A PPP que criou o Centro de Tratamento de Resíduos Sólidos de Belo Horizonte, assinada em 2008, é um bom exemplo disso. Diante do esgotamento da capacidade de seu aterro sanitário, a Prefeitura de Belo Horizonte contratualizou a criação de um novo destino para os resíduos da cidade:uma unidade de tratamento de resíduos sólidos.

Com a PPP, o município vem reduzindo o impacto ambiental e aumentando a eficiência no tratamento desses resíduos, gerando empregos enquanto promove a sustentabilidade. A unidade também consegue gerar receitas acessórias por meio da exploração do biogás, e até mesmo a comunidade de Sabará se envolve com o projeto, através de parcerias com grupos de catadores, atividades de educação ambiental em escolas da região e diálogos com organizações sociais para mitigar problemas como o mau-cheiro.

Miniusinas Fotovoltaicas (PI)

Unindo o útil ao agradável, o governo do Piauí assinou, em 2020, a PPP de Miniusinas Fotovoltaicas, para atender a demanda de energia de edifícios e equipamentos públicos do estado de forma totalmente limpa e renovável. O projeto é inovador na medida em que se aproveita da capacidade de investimento do setor privado para suprir seu próprio consumo, gerando empregos e uma economia que atualmente gira em torno de 20% no custo por quilowatt-hora (kWh) de energia gerada, com previsão de reduções de custo ainda maiores no futuro.

Graças à alta eficiência da tecnologia implementada nas miniusinas, em alinhamento com as regulações do setor e à capacidade técnica dos parceiros privados, a PPP vem se mostrando um sucesso de economia de recursos com alto potencial de replicação.O tema é extenso e tem muito a ser analisado, por isso, para aprofundar a leitura sobre as Parcerias Público-Privadas e ficar a par do que já foi realizado, acesse o material aqui