Durante a 28ª Conferência das Partes (COP 28), realizada nos Emirados Árabes Unidos, em 2023, foi lançada a Coalizão para Parcerias Multiníveis de Alta Ambição para a Ação Climática (CHAMP), com o objetivo principal de estimular os Estados da estabelecerem mecanismos de governança multinível para maximizar os resultados das suas ações climáticas.

A iniciativa CHAMP dialoga diretamente com as constatações do Sexto Relatório de Avaliação (AR6) do Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (IPCC) de que se forem mantidos os níveis dos esforços feitos até agora, dificilmente será possível controlar o aumento da temperatura abaixo de 2,0°C até o final deste século. 

Um dos caminhos propostos para evitar este cenário é a utilização de estratégias que envolvam mais entidades e pessoas, diretamente, nas ações e compromissos climáticos. Neste sentido, o item 4.7 do Relatório Síntese do AR6, ao tratar do tema Governança e Política para Ações de Mudança do Clima no Curto Prazo, enuncia:

Uma ação climática eficaz requer compromisso político, uma governança multinível bem alinhada e estruturas institucionais, leis, políticas e estratégias. Ela precisa de objetivos claros, ferramentas financeiras e de financiamento adequadas, coordenação em múltiplos domínios políticos e processos de governança inclusiva. Muitos instrumentos de política de mitigação e adaptação foram implantados com sucesso, e poderiam apoiar reduções profundas de emissões e resiliência climática se forem ampliados e aplicados de forma abrangente, dependendo das circunstâncias nacionais. As ações de adaptação e mitigação se beneficiam do aproveitamento de diversos conhecimentos.

O escopo principal é apresentar alguns exercícios acerca de desenhos geopolíticos que possam ajudar a verificar se a declaração CHAMP se constitui em um instrumento realmente capaz de potencializar a ambição da ação climática, na forma como se propõe. Para tanto, serão utilizados 3 grupos de observação: as 30 nações com maior percentual de emissão de GEE, integrantes do G20 e integrantes do BRICS.

Este trabalho foi elaborado para fins de avaliação final da trilha Mudanças Climáticas e Energia, promovida pela Comunitas, Climate Hub – Rio de Janeiro e Columbia Global Centers.

De Paris a Dubai: os caminhos para o reconhecimento das ações climáticas subnacionais pelas Partes

Paris, dezembro de 2015. Na 21ª Cúpula Climática, prefeitas, prefeitos e mais de 1000 lideranças locais e regionais reivindicam o reconhecimento de seus esforços voltados à redução das emissões de gases com efeito de estufa, apoio técnico e financeiro para acelerar as iniciativas subnacionais e o estabelecimento de uma instância política capaz de promover o diálogo e a cooperação multinível com vistas a aumentar a ambição das ações climáticas.

O movimento surte efeito e o texto final do Acordo de Paris, em seu preâmbulo, enuncia que as Partes concordam que, para o cumprimento das metas estabelecidas, é necessário reforçar os instrumentos de governança multinível na ação climática, mediante a promoção da cooperação regional e internacional voltada à inclusão de outros atores (Não-Partes), dentre eles, as cidades e outras autoridades subnacionais.

As sessões seguintes da Conferência das Partes (COP), avançam no sentido de ampliar os mecanismos de envolvimento e participação dos atores subnacionais, em que pese haverem também crescido às críticas relacionadas ao não cumprimento das promessas de financiamento. Alguns exemplos são a criação do Alto Nível Campeões, a Parceria de Marraqueche para a Ação Climática, o Diálogo de Talanoa e o Pacto Climático de Glasgow.

Durante a COP 27 é realizada, pela primeira vez, a Reunião Ministerial sobre Urbanização e Mudanças Climáticas, com a participação de ministros e autoridades subnacionais de 32 países, fato que atrai o poder local, definitivamente, para o centro dos debates climáticos. Importante ressaltar a importância do trabalho desenvolvido, desde a primeira COP em 1995, pelo Grupo Constituinte dos Governos Locais e Autoridades Municipais (LGMA), instância de representação das redes de governos locais e regionais junto às Nações Unidas.

Na COP 28, realizada nos Emirados Árabes Unidos, além da realização da segunda Reunião Ministerial sobre Urbanização e Mudanças Climáticas, uma outra ação voltada ao fortalecimento da governança multinível chamou atenção: a subscrição, por 71 países, da Coalizão para Parcerias Multiníveis de Alta Ambição para a Ação Climática (CHAMP).

A CHAMP é uma declaração em que os Estados subscritores se comprometem no estabelecimento da governança multinível climática com a finalidade de maximizar suas ações, inclusive, no cumprimento das metas contidas nas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC’s). Trata-se de um movimento top-down, em que as Partes estabelecem espaços político-institucionais descentralizados, com vistas a permitir que os entes subnacionais participem ativamente do processo de planejamento, implementação e monitoramento das estratégias climáticas.

CHAMP: compromissos assumidos pelos Estados subscritores

A CHAMP foi concebida como uma plataforma de promoção da colaboração entre governos nacionais e subnacionais na implementação de estratégias climáticas. Sua principal premissa versa sobre a importância de envolver governos subnacionais no planejamento, financiamento, implementação e monitoramento de ações climáticas. Este compromisso visa maximizar a eficácia das estratégias climáticas, incluindo a contribuição para limitar o aumento da temperatura global a 1,5°C acima dos níveis pré-industriais.

Para atingir os objetivos propostos, os Estados subscritores da CHAMP se comprometem em adotar uma série de compromissos e estratégias determinadas a nível nacional:

1. Consulta e Colaboração com Governos Subnacionais: instituição de canais de diálogo e cooperação com os governos subnacionais para integrar suas ações subnacionais às estratégias nacionais de mitigação e adaptação, inclusive, na revisão, concepção e implementação de compromissos climáticos nacionais.
2. Aprimoramento das Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC’s): estabelecimento de processos inclusivos para permitir que os governos subnacionais contribuam para a melhoria das metas estabelecidas nas NDCs, mediante a integração de informações locais e territoriais, com vistas a promover uma abordagem mais abrangente e eficaz para a mitigação e adaptação às mudanças climáticas.
3. Investimento em Ações Climáticas Subnacionais: concebe como princípio determinante para a governança multinível a inclusão de projetos governamentais subnacionais nas prioridades de investimento relacionadas ao clima, garantindo recursos financeiros, de instituições financeiras públicas e privadas, adequados para a implementação de ações promovidas pelos governos subnacionais.
4. Revisões Regulares e Inclusivas: a CHAMP estimula que os países realizem revisões regulares sobre o progresso na implementação de seus compromissos, em todos os níveis, com o objetivo de garantir que os quadros políticos nacionais apoiem e acelerem ações climáticas mais ambiciosas.
5. Diálogo de Alto Nível sobre Ação Climática Multinível: participação em Diálogo Político de Alto Nível global sobre Ação Climática Multinível, reunindo líderes subnacionais representativos, com a finalidade de compartilhar boas práticas e lições aprendidas na implementação dos compromissos do CHAMP, contribuindo para a Reunião Ministerial sobre Urbanização e Mudanças Climáticas.

Destinatários da CHAMP: governança climática multinível nas Federações e nos Estados Unitários

A essência da CHAMP é potencializar os resultados da ação climática a partir da articulação e coordenação de esforços dos diversos níveis de governo. Portanto, a existência de instâncias multiníveis parece-nos ser condição sine qua non para a aplicação dos termos deste instrumento pelas Partes. Conceitualmente, tem-se duas formas tradicionais: o Estado Federal, caracterizado pela existência de entes subnacionais dotados de autonomia e poder constituinte próprio e o Estado Unitário, no qual existe apenas um único poder, centralizado e que exerce todo o poder político.

No entanto, a divisão clássica entre Estados Federados e Estados Unitários, por vezes, não é capaz de traduzir a complexidade de modelos de descentralização atualmente existentes. FENNA, JODOIN e SETZER (2023, p. 01) argumentam que “o mundo real é composto por uma série de federações ou sistemas federais, cada um com suas próprias características, estilo e realidades subjacentes”.  Essas observações são fundamentais para a análise que se pretende fazer neste trabalho, uma vez que, à primeira vista, os Estados Unitários estariam excluídos dos destinatários da CHAMP. Mas será que essa hipótese é verdadeira?

De acordo com o website da COP 28, 72 Partes aderiram à CHAMP, representando um universo bastante heterogêneo tanto do ponto de vista econômico, como de responsabilidade por emissão de GEE. Para objetivar a análise, optou-se por limitar a observação da abrangência da CHAMP entre os 30 Estados com maior percentual de emissões, grupo que é responsável por mais de 85% delas. 

Neste recorte, verificou-se que 22 Estados (aproximadamente 70%) assumem a forma de Federação ou de Estado Regional e 8 são considerados unitários. Destes, a Turquia subscreveu a declaração, demonstrando que possível existir ambiente para a utilização de instrumentos de governança multinível, mesmo em Estados Unitários. 

Esta multiplicidade de situações ocorre porque a governança multinível pode ser estabelecida por dois caminhos: a) originariamente, quando a norma constitucional que estabelece a política pública legitima a atuação de diversos atores, ou; b) por delegação, hipótese em que o destinatário originário da competência a compartilha, discricionariamente, com outros atores, descentralizando o processo decisório e de execução.

Para KNOPP (2011, p.58) governança é “um conceito-chave para explicar o conjunto de mecanismos, processos, estruturas e instituições por meio dos quais diversos grupos de interesses se articulam, negociam exercem influência e poder.” Ainda segundo o autor, “governança, em essência, é gestão e poder compartilhados, incluindo o modus operandi das relações entre os atores envolvidos”. Neste sentido, verifica-se que a governança multinível se caracteriza pela articulação de ações e compartilhamento de poder e responsabilidades entre os níveis governamentais para a formulação, implementação e monitoramento de determinada política pública.

Corroborando com o mesmo entendimento FENNA, JODOIN e SETZER (2023, p. 04) defendem que “Dependendo da divisão de poderes, as unidades constituintes podem muito bem ser uma componente importante na implementação dos compromissos nacionais em matéria de alterações climáticas”. Parece ser assertivo, portanto, que “o âmbito local torna-se cada vez mais importante para pensar dinâmicas de governança de políticas sociais”, como sugerem DE ALMEIDA COLLAÇO e LÁZARO (2021, p. 99) e que esse fato pode se, em se tratando de matéria climática, até mesmo sobre as formas mais rígidas de estados centralizados.

Desenhos geopolíticos a partir da subscrição do CHAMP

O primeiro exercício objetiva analisar a adesão à CHAMP dos 30 principais Estados emissores de GEE, conjunto que é responsável por mais de 85% dessas emissões. Interessante observar que se que 21 deles (aproximadamente 70%) assumem a forma de Federação ou de Estado Regional, sendo, em tese, destinatários da CHAMP. O recorte inicial, considera dois grupos: subscritores e não subscritores da declaração. Neste cenário, tem-se que 14 Partes aderiram ao compromisso de implementar mecanismos de parcerias multiníveis para aumentar a ambição climática. Este grupo é responsável por, aproximadamente 30% das emissões de GEE. 

Tabela 1 – Top 30 Estados emissores GEE e subscritores da CHAMP 

Fonte: CimateWatch, Wikipedia. Elaboração própria.

O grupo composto pelos Estados não subscritores, é formado por 16 municípios e responsável por mais de 50% das emissões de GEE. Interessante observar que 8 deles são considerados federações ou estados regionais e que estariam, portanto, aptos a aderirem ao movimento deflagrados por intermédio da CHAMP. 

Tabela 2 – Top 30 Estados emissores GEE e não subscritores da CHAMP

Fonte: CimateWatch, Wikipedia. Elaboração própria.

O segundo campo de observação, diz respeito ao G20, fórum econômico, criado originalmente em 1999, que reúne 22 países, incluindo a União Europeia. De acordo com VIANA e CINTRA (2010, p.16), “o G20 constitui, então, o reconhecimento, pelas economias industrializadas, de que a coordenação econômica internacional passa necessariamente, e de forma crescente, pela participação das economias em desenvolvimento”. Os países que integram o G20 são responsáveis por, aproximadamente 77% das emissões de GEE. Todavia, os 12 países subscritores da CHAMP representam uma emissão de apenas 26% dentro deste conjunto.

Tabela 3 – Estados do G20 subscritores da CHAMP 

Fonte: CimateWatch, Wikipedia. Elaboração própria.

Já os 10 integrantes do G20 que não fizeram a subscrição à CHAMP, representam uma emissão conjunta de mais de 50% de GEE. Interessante observar que, destes, apenas a Arábia Saudita tem a forma de Estado Unitário. Portanto, há muito o que se avançar na adesão de membros do G20 à declaração CHAMP, em que pese somente a China ser responsável por este percentual de emissão.

Tabela 4 – Estados do G20 não subscritores da CHAMP

Fonte: CimateWatch, Wikipedia. Elaboração própria.

O BRICS é o terceiro e último universo de observação deste exercício.  O acrônimo BRICS refere-se ao mecanismo de cooperação econômica formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul. Segundo BAUMANN (2015, p. 22) “Os BRICS têm 42% da população e 14% do PIB mundiais e aproximadamente três quartos das reservas de divisas. Considerando ‑se as reservas, o conjunto dos cinco países dispõe, hoje, de mais de US$ 4 trilhões, mas de forma extremamente desigual: 72% desses recursos pertencem à China, 12% à Rússia, 7,5% cada ao Brasil e à Índia, e apenas 1% à África do Sul”. 

Os países do BRICS são responsáveis por 40% do total de emissões de GEE. Todos possuem forma de governo com algum nível de descentralização, até mesmo a China, que é única a não adotar o federalismo. O Brasil é o único integrante do BRICS signatário da CHAMP. 

Tabela 5 – Estados do G20 não subscritores da CHAMP

Fonte: CimateWatch, Wikipedia. Elaboração própria.

Conclusão

Os dados contidos no Relatório Síntese AR6 evidenciam que já é hora pensar em alternativas para 2030, uma vez que se os compromissos estabelecidos pelas NDC’s não alcançarem níveis de redução de GEE mais significativos, não será possível evitar que a temperatura global aumente para além dos 1,5°C desejáveis.

A iniciativa CHAMP, além de acolher uma reivindicação legítima de lideranças subnacionais de todo o mundo, aponta para direções que podem melhorar o engajamento de grupos de pessoas, empresas, instituições e níveis de governos na agenda climática, ao lhes conferirem legitimidade, recursos e instâncias políticas adequadas para suas ações.

Os resultados apresentados neste trabalho demonstram que o caminho é complexo, especialmente, devido ao atual cenário geopolítico, permeado por guerras e bipolarização econômica entre as nações que são responsáveis pelas maiores emissões de GEE. Talvez, o agravamento da emergência climática seja um dos poucos fatores capazes de mobilizar de uma nova ordem. Resta saber se teremos tempo.

A CHAMP, a seu turno, parece indicar um caminho interesse de atuação do Brasil. Seja por aspectos internos, decorrentes da estruturação de instâncias voltadas à construção de um federalismo climático sólido, seja pelo protagonismo exercido pela presidência do G20, em 2024 e a realização da COP 30, no próximo ano, em Belém. Neste sentido, o país pode ocupar um papel estratégico ao liderar uma grande mobilização em torno do reconhecimento da importância das ações climáticas locais e regionais na construção de um novo paradigma climático.

*Esse conteúdo pode não refletir a opinião da Comunitas e foi produzido exclusivamente pelo especialista da Nossa Rede Juntos.