A gestão de faixas de orla, com seus quiosques, barracas e equipamentos de lazer, começa a se tornar objeto de contratos de longo prazo com a iniciativa privada em um número crescente de cidades. O atrativo para o município é direto: investimento privado na requalificação do espaço, padronização do serviço e uma fonte de receita onde antes havia pouca arrecadação, em geral sem desembolso público. 

É um movimento ainda em formação, mas que avança em capitais de diferentes regiões e por desenhos contratuais distintos, e Salvador oferece hoje casos interessantes. Vale examiná-los de perto, porque permitem ver como esses arranjos funcionam na prática, o que prometem entregar e que cuidados exigem antes de chegarem a outras cidades.

O caso de Salvador

Em pouco mais de um ano, a cidade concedeu cerca de cinco quilômetros de sua orla atlântica à iniciativa privada, em dois contratos distintos ao longo da Avenida Octávio Mangabeira.

O primeiro e maior contrato cobre o Parque Urbano da Orla, no trecho entre as praias da Boca do Rio, dos Artistas, Pituaçu e Patamares, com cerca de 3.500 metros, e nasceu de uma proposta do próprio setor privado. A empresa apresentou ao município uma Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada para elaborar os estudos do projeto, com a promessa de fomentar a economia local, promover a formalização, gerar empregos e criar uma nova fonte de receita para a administração municipal. A partir desses estudos, a Prefeitura realizou uma concorrência pública, julgada pelos critérios de técnica e preço, e concedeu a operação por 30 anos. Nesse modelo, a concessionária paga ao município pelo direito de operar o espaço e explorar comercialmente os quiosques e barracas. Esse pagamento, chamado de outorga, foi fixado em R$ 953 mil por ano, além de 1,5% sobre o faturamento bruto.

Em troca, a empresa se compromete a reformar e construir os equipamentos, com investimento estimado em R$ 60 milhões ao longo dos 30 anos de contrato, abrangendo obras nos quiosques, barracas, vestiários, áreas esportivas e outros equipamentos de lazer. O edital ainda exigiu que a empresa constituísse uma pessoa jurídica exclusiva para o contrato, com capital mínimo de R$ 6,5 milhões destinado aos investimentos iniciais, e previu metas de desempenho a serem acompanhadas ao longo das três décadas.

Destaca-se que a concessão se deu em um contexto de requalificação mais ampla do trecho da orla, com boa parte das obras físicas já concluídas pelo poder público. A transferência da via de veículos, o novo calçadão, a ciclovia, as quadras, os campos, os parques infantis e os próprios quiosques foram implantados pela Prefeitura, cabendo à empresa administrar esse equipamento renovado, além de realizar os investimentos previstos no contrato. Trata-se de uma distinção importante para quem pensa em replicar o modelo: a parceria pode ou não substituir o investimento público na infraestrutura inicial, sendo um instrumento flexível tanto para novos investimentos quanto para a gestão eficiente e ampliação do que já foi construído.

O segundo contrato abrange a Orla de Jaguaribe, em um trecho de cerca de 1.500 metros, com dez quiosques e até 34 barracas. Trata-se de uma concessão de uso onerosa, firmada no início de 2026 pelo prazo de 30 anos, que estabelece uma outorga de R$ 350 mil por ano, além de 1,5% sobre o faturamento bruto e investimentos de cerca de R$ 15 milhões no espaço por parte do parceiro privado, que também se remunera pela exploração comercial.

Discussões relevantes sobre o caso de Salvador

Um primeiro ponto interessante dos desenhos contratuais, para fins de replicabilidade, é o mecanismo de outorga que combina um valor fixo a um percentual sobre a receita, solução que pode ser explorada por outras cidades. Ele alinha o interesse do município ao desempenho comercial da operação: quanto melhor a orla funciona, maior é a arrecadação municipal, reduzindo a necessidade de aporte de recursos públicos. Um espaço que antes gerava pouca receita pode passar a produzir uma fonte recorrente de arrecadação e atrair investimento privado. Para administrações com restrições orçamentárias, esse é o principal atrativo.

Para sustentar esse modelo ao longo de 30 anos, o contrato prevê salvaguardas: capital mínimo disponível para o início das obras, licitação com julgamento por técnica e preço e metas de desempenho com monitoramento periódico. Essas ferramentas são necessárias, mas seu funcionamento depende da capacidade de fiscalização que o município construir ao longo do contrato, e não apenas do que está escrito no edital.

Outra discussão relevante diz respeito ao fato de que os dois contratos com a Prefeitura de Salvador foram firmados pela mesma empresa, que também controla a Orla Rio, concessionária responsável por 309 quiosques e 27 postos de salvamento na orla carioca. Somados, os dois contratos de Salvador concentram cerca de cinco quilômetros de orla, com 44 quiosques e 104 barracas, sob a gestão de um único operador. Isso levanta uma questão legítima no campo das parcerias: faz sentido que toda a orla concedida de uma mesma cidade fique nas mãos de um só parceiro? Há argumentos em ambas as direções. Entre os possíveis benefícios, a padronização tende a ser mais simples, a fiscalização é concentrada e um operador com maior escala tem mais condições de investir.

Por outro lado, a ausência de competição entre trechos reduz o incentivo à melhoria dos serviços e cria uma dependência difícil de desfazer em contratos de três décadas. Não há uma resposta única, mas essa é uma escolha que o gestor precisa fazer de forma consciente, e não apenas como consequência natural de como a licitação se desenhou. Nessa reflexão, deve ser considerada também a natureza do serviço. Quiosques e barracas de praia são atividades comerciais desenvolvidas em espaço público, e não serviços essenciais. Uma eventual falha do operador causa prejuízo econômico e desgaste político, mas não provoca o tipo de colapso social que justificaria a fragmentação da operação entre vários parceiros para reduzir o risco de dependência, como pode ocorrer em parcerias nas áreas de saúde ou educação.

Isso não elimina a preocupação com a contestabilidade, mas sugere que, nesse caso, a concentração pode representar uma vantagem, ou, ao menos, um risco mais gerenciável do que em outros setores, desde que o contrato preveja mecanismos claros para a substituição do parceiro.

Por fim, um terceiro elemento de discussão é a experiência acumulada pelo operador no Rio de Janeiro, que chegou a Salvador trazendo a base concreta de um modelo em operação há mais de duas décadas. A concessão carioca conseguiu transformar uma orla com comércio informal e sem padrão em um corredor gastronômico com quiosques estruturados, banheiros, cozinhas e gestão profissional. Contudo, também acumulou desafios ao longo do tempo: aditivos sucessivos foram ampliando o escopo do operador para além dos quiosques, incluindo a administração dos postos de salvamento e a exploração econômica de sanitários e chuveiros.

Para qualquer gestor que considere adotar esse modelo, a principal lição prática é essa: definir desde o início o que pode e o que não pode ser expandido por meio de aditivos, como essas alterações podem ser estruturadas e quais são os limites para prorrogações sem nova disputa.

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Tensões que o gestor precisa antecipar

Nenhum desses arranjos é neutro do ponto de vista de quem já ocupa a orla. A primeira tensão é o destino dos barraqueiros e ambulantes que hoje vivem dessas praias. Em Salvador, a definição do concessionário despertou preocupação entre esses trabalhadores quanto ao próprio futuro no novo modelo. Não cabe aqui dizer se a concessão os beneficia ou os prejudica, mas apontar que esse é um ponto de atrito previsível, que precisa ser enfrentado no desenho do contrato desde o início. Quem adota esse modelo sem regras claras de transição para os ocupantes atuais assume um conflito social e político que pode travar a operação.

A segunda tensão é a concentração e a contestabilidade. O mesmo operador venceu os dois trechos e, antes disso, foi o autor da Manifestação de Interesse que originou o projeto. O fato de ter elaborado os estudos e vencido a licitação é um ponto delicado em qualquer parceria estruturada por iniciativa privada, porque exige do município cuidado redobrado para garantir que a disputa seja real e que o desenho do edital não favoreça quem o concebeu. Concentrar toda a orla em um único operador, ainda que competente, levanta a questão de como preservar a contestabilidade e evitar um domínio de fato.

A terceira tensão é o prazo. Contratos de 30 anos, com possibilidade de prorrogação, atraem investimentos porque dão horizonte de retorno financeiro, mas reduzem a margem de manobra da cidade para corrigir a rota. A experiência do Rio de Janeiro é o melhor espelho disponível. A concessão carioca, originada em uma licitação de 1999 e estendida por sucessivos aditivos até 2030, profissionalizou o serviço de praia, mas também atraiu críticas pela exploração prolongada e pelos direitos exclusivos conferidos ao operador. 

O Rio não deve ser visto nem como um exemplo a ser seguido, nem como um caso a ser evitado, mas como um experimento de longo prazo do qual se extraem lições sobre metas de desempenho, pontos de revisão contratual e limites para prorrogações sucessivas. O que está em curso em Salvador, e começa a se desenhar em outras cidades, merece a mesma atenção, pelos mesmos motivos.

Uma fronteira com grandes oportunidades

A leitura de que a gestão de orlas é uma fronteira em expansão tem fundamento. A costa brasileira é extensa e atrativa, o comércio de beira d’água segue pouco estruturado ou até mesmo informal em muitas cidades, há receita e investimento privado a capturar, e a oportunidade não se limita às praias, alcançando também margens de lagoas e rios. O movimento é real e já está em curso: além dos contratos assinados em Salvador, Recife está estruturando um projeto de concessão de 11 quilômetros de calçadão, com consulta pública já realizada, e Porto Alegre está modelando uma PPP para a orla do Guaíba. 

O sucesso ou fracasso dessas iniciativas dependerá da engenharia dos contratos: como se define a outorga ou a contraprestação, como se trata quem já ocupa a orla, como se mede o desempenho ao longo das décadas, qual o prazo da parceria e sob quais condições ele pode ser estendido. Nenhum desses caminhos é certo ou errado em abstrato, e a cidade que decidir avançar nessa fronteira colherá, em grande medida, os frutos das escolhas feitas na estruturação.

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