Neste tópico, você irá conhecer a Comissão de Financiamentos Externos (Cofiex), incluindo detalhes sobre sua estrutura e atuação, além dos critérios utilizados para a análise da Carta-Consulta. Na sequência entraremos em detalhes sobre a composição de uma Carta-Consulta voltada para financiamentos internacionais. 

A. Cofiex

A primeira aprovação necessária para iniciar um processo de financiamento internacional consiste na recomendação da Cofiex, a Comissão de Financiamento Externos. Apesar de ser vinculada ao Ministério da Economia, a Cofiex apresenta caráter colegiado, contando com representantes de diferentes pastas do Governo Federal. Sua principal competência consiste em analisar tecnicamente os projetos de entes federativos com interesse em captar recursos internacionais e receber a garantia da União. 

Como a demanda por garantia soberana costuma ser maior do que o valor máximo que a União está autorizada a conceder, é preciso que haja critérios para selecionar quais projetos a receberão. É nesse sentido que a Cofiex exige a apresentação de uma Carta-Consulta por parte do ente interessado, e estabelece critérios para seleção entre os projetos.

Mas, como funciona a Cofiex? 

O funcionamento da Cofiex está organizado com base em três reuniões anuais nas quais são deliberados quais projetos foram selecionados para receber a garantia da União. As denominadas “Reuniões da Comissão” costumam acontecer nos meses de abril, agosto e dezembro, e para cada encontro é esperada a aprovação de projetos no valor total próximo a um terço do limite de garantias que a União é autorizada a conceder por ano. Em 2021, por exemplo, o limite equivaleu a 2,4 bilhões de dólares, sendo que na primeira reunião, de abril, já haviam sido aprovados US$ 767,10 milhões, deixando aproximadamente US$ 1,633 bilhões para o restante do ano.

A estrutura da Comissão conta com duas áreas: a Secretaria Executiva e o Grupo Técnico (GTEC). A primeira tem como objetivo regrar e organizar o funcionamento da Comissão, e conta com o apoio da Secretaria de Assuntos Econômicos Internacionais do Ministério da Economia (SAIN/ME) para execução de suas competências. Já a segunda, a área técnica, é composta por representantes indicados pelos membros titulares e tem como objetivo assessorar o processo de avaliação técnica dos projetos.

Com relação à composição, confira abaixo a lista dos membros titulares da Comissão de Financiamentos Externos:

I – do Ministério da Economia:

1. a) Secretário Especial de Comércio Exterior e Assuntos Internacionais, que a presidirá;
2. b) Secretário de Assuntos Econômicos Internacionais, que será o Secretário-Executivo da Cofiex;
3. c) Secretário de Orçamento Federal;
4. d) Secretário do Tesouro Nacional;
5. e) Secretário de Política Econômica;
6. f) Secretário de Avaliação de Políticas Públicas, Planejamento, Energia e Loteria; e
7. g) Secretário de Desenvolvimento da Infraestrutura;

II – do Ministério de Relações Exteriores: Secretário de Política Externa Comercial e

Econômica; e

III – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, como órgão consultivo.

E quais são os tais critérios de avaliação da Cofiex? Com o intuito de estabelecer um processo isonômico, transparente e justo para a seleção dos projetos, a Cofiex define um grupo de critérios objetivos para apoiar a tomada de decisão. Confira abaixo a lista que resume os cinco critérios e suas respectivas pontuações.

• Critério 1: Capacidade de Pagamento = 1 ponto

Conforme apresentado no módulo anterior do curso, a nota Capag consiste em um indicador de saúde financeira dos entes subnacionais. A avaliação nesse aspecto é realizada da seguinte maneira: 

Nota Capag A = 1 ponto

Nota Capag B = 0,5 ponto

Notas Capag C e D = 0 ponto

Cabe aqui destacar que os entes com nota Capag C ou D estão apenas autorizados a receber a garantia da União nos termos da Lei Complementar 178. Os municípios que se enquadrem nessas condições, deverão se atentar à futura regulamentação dessa referida legislação.

• Critério 2: Trajetória e Nível de Endividamento = 2 pontos

O segundo critério de avaliação dos projetos utilizado pela Cofiex também é de caráter financeiro. Trata-se de uma análise matricial de dois cálculos: 

1. A variação média da relação entre a Dívida Consolidada e a Receita Corrente Líquida, e 
2. A atual relação entre a Dívida Consolidada e Receita Corrente Líquida. 

Essa análise tem como objetivo olhar também para “o filme” e não apenas para “a foto” do município, a fim de entender sua trajetória e evolução dos indicadores de endividamento. A pontuação é atribuída conforme o quadro abaixo:

• Critério 3: Análise Técnica = 4 pontos

Chegamos então ao terceiro e mais valioso critério de análise da Cofiex, a análise técnica. Aqui será julgado o conteúdo da Carta-Consulta submetida pelo município, tendo em vista três pilares: Desenho, Gestão e Gerenciamento de Risco. 

Desenho: este pilar tem o objetivo avaliar a estruturação do projeto. Para tanto, são observadas a qualidade e coerência de elementos como a justificativa do projeto, a conexão entre os problemas apresentados, as soluções propostas e os resultados esperados, os objetivos e indicadores definidos, entre outros. Cabe apontar que neste pilar é também avaliada a justificativa pela opção de financiamento internacional e pela escolha do agente financiador em questão.

Gestão: o pilar de gestão busca avaliar a capacidade institucional e de implementação do ente tendo em vista alguns fatores como: adequação do arranjo institucional à implementação do projeto, o planejamento quanto à operacionalização, manutenção e sustentabilidade financeira após o fim da operação e a compatibilidade do projeto com as prioridades estratégicas definidas pelo município. Nota-se, portanto, a importância do projeto estar diretamente vinculado às reais problemáticas do município, assim como a importância da prefeitura contar com uma boa equipe de projetos. Uma consistente capacidade de gestão é o que irá permitir os recursos financeiros se transformarem em ações de qualidade dentro dos projetos, consequentemente entregando os resultados esperados para a população.

Gerenciamento de Risco: o terceiro e último pilar da avaliação técnica da Cofiex consiste na análise de risco. Essa análise tem como objetivo entender se o município realizou o devido mapeamento dos riscos envolvidos no projeto, e se as medidas de mitigação foram planejadas. Estão inclusos aqui desde riscos operacionais de execução do projeto, até riscos sociais, ambientais, legais, institucionais, envolvendo também eventuais desapropriações e reassentamentos. Neste critério são inclusive analisadas as experiências prévias do município com projetos de natureza semelhante, a fim de compreender a capacidade de implementação do corpo técnico da prefeitura.

A pontuação deste critério está distribuída conforme o quadro abaixo, sendo os detalhes das fórmulas de cálculo profundamente descritos no anexo da Resolução Nº 17, de 7 de junho de 2021. 

Desenho = 1,8 ponto

Gestão = 1 ponto

Gerenciamento de Risco = 1,2 ponto

Maiores detalhes sobre a carta-consulta, assim como exemplos práticos serão abordados mais adiante.

• Critério 4: Áreas Estratégicas e Impactos do Projeto = 2 pontos

O quarto critério de avaliação da Cofiex é o mais recente de todos. Incorporado em detrimento do antigo critério de Prioridade Setorial, esse pilar tem como objetivo analisar o impacto proposto pelo projeto, dentro daquilo que se entende como ESG. Além disso, o critério conta com priorização de áreas estratégicas alinhadas às diretrizes de desenvolvimento nacionais, sendo contemplados setores relacionados à sustentabilidade, enfrentamento às mudanças climáticas, infraestrutura verde, entre outros. A avaliação desse critério é simples, e acontece de maneira binária, pontuando os projetos que se enquadrarem itens abaixo dispostos.

• Critério 5: Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) = 1 ponto

Por fim, o último critério consiste no IDH, o Índice de Desenvolvimento Humano. A proposta é priorizar os entes com menor nota no índice, a fim de promover a equidade entre as localidades. No caso dos municípios, o índice utilizado é o IDHM, publicado pelo Programa das Nações Unidas pelo Desenvolvimento, o PNUD. A forma de cálculo utilizada para atribuir as notas deste critério é apresentada abaixo.

Pontuação = (1 – IDH do município pleiteante) / (1 – IDH do ente com menor IDH)

Todos os detalhamentos dos cinco critérios apresentados estão dispostos nos termos da já mencionada Resolução Nº 17. Cabe ainda apontar que existe uma pontuação mínima de 50% que os entes pleiteantes necessitam atender para que estejam aptos a receber a Recomendação da Cofiex. Passando por este crivo, os entes serão ranqueados conforme as respectivas notas, e com base no valor total disponível para cada reunião, serão, ou não, selecionados. Aqueles que não receberam a autorização pela Cofiex poderão ainda tentar em até duas reuniões subsequentes. Aos entes interessados, este é o link para submissão das Cartas-Consultas.

• Elementos da Carta-Consulta

Agora vamos explorar com mais profundidade essa etapa técnica de preparação dos projetos. De maneira semelhante a operações de crédito nacionais, para a solicitação de pleitos internacionais é preciso apresentar um documento que descreva de maneira clara e sucinta quais os principais objetivos, componentes, riscos e resultados esperados com o projeto. Este documento é denominado Carta-Consulta, e no caso dos financiamentos internacionais é preciso se atentar à estrutura obrigatória definida pela Cofiex.

 

A orientação específica e detalhada de como preencher e submeter a carta-consulta pode ser encontrada a partir da página 30 do Manual de Financiamentos Externos. Neste guia você encontra tanto o passo a passo detalhado sobre como utilizar o sistema SIGS para a submissão da carta, quanto a descrição precisa sobre o conteúdo obrigatório de cada trecho da estrutura do documento. Ao iniciarem a redação de uma carta-consulta, é primordial que os servidores responsáveis leiam atentamente o referido manual.

 

Para além dos requisitos descritos no referido documento, existem boas práticas que podem ser seguidas para assim melhorar a qualidade técnica do documento, aumentando as chances de aprovação pela Cofiex. Além disso, uma Carta-Consulta bem escrita possui grande impacto na qualidade da execução do projeto, uma vez que é este documento que irá nortear todo o trabalho. A seguir você irá conferir uma breve descrição de cada um dos tópicos exigidos na Carta-Consulta, complementados por um conjunto de boas práticas a serem adotadas.

 

• Marco de Referência

O primeiro dos cinco grandes tópicos exigidos na Carta-Consulta consiste no Marco de Referência. O objetivo deste tópico é contextualizar o projeto, apresentando o ‘porquê’ e o ‘o que’ da proposta de intervenção, ou seja, a justificativa estratégica e a solução proposta. Confira abaixo os principais pontos a serem mencionados.

 

Diagnóstico: O primeiro elemento a ser abordado é o diagnóstico das problemáticas enfrentadas no município. É importante deixar claro para o leitor, qual a situação dos principais indicadores sociais da cidade, destacando aqueles com menor desempenho. Neste momento, é recomendável que se enriqueça o diagnóstico por meio do uso de dados e indicadores, fortalecendo assim a justificativa estratégica do projeto. Confira duas ferramentas que podem auxiliar nesse processo: Ranking de Competitividade Municipal do CLP e Portal Meu Município.

 

Solução Proposta: Após descrever as problemáticas do município, é hora de apresentar efetivamente o projeto que visa combatê-las. Nesse sentido, é preciso descrever de maneira clara qual a proposta de execução e quais os resultados esperados pelo projeto. É importante que o escopo aqui descrito esteja alinhado com os problemáticas apresentadas no Diagnóstico.

 

Orientações Estratégicas: Por fim, um terceiro elemento de importante presença neste primeiro tópico da Carta-Consulta, consiste nas orientações estratégicas. A proposta é deixar claro que o projeto proposto está alinhando com os planejamentos municipais e regionais. Sejam os instrumentos orçamentários, como LOA, LDO e PPA, sejam Planejamentos Estratégicos, Planos Diretores ou Planos Regionais, é importante mencionar o vínculo da intervenção proposta com esses instrumentos. 

 

• Projeto

Uma vez que descrevemos o ‘porquê’ e o ‘o que’ do projeto, chegou o momento de abordar o ‘como’. Este segundo tópico da Carta-Consulta tem como objetivo detalhar a solução proposta, incluindo explicações quanto ao objetivo, escopo e público alvo.

 

Objetivo e Indicadores: Os objetivos do projeto consistem naquilo que se deseja alcançar, tanto em nível macro, com o objetivo geral, quanto em nível micro, com os objetivos específicos. É preciso que esses objetivos estejam alinhados tanto com as problemáticas identificadas, quanto com os resultados esperados. Além disso, é fundamental definir indicadores numéricos e calculáveis para apoiar o acompanhamento da intervenção. Será a partir destes indicadores que o resultado do projeto será medido.

 

Escopo e Beneficiários: Além dos objetivos e indicadores, é também necessário descrever o escopo do projeto, incluindo elementos como os componentes inclusos, as etapas a serem executadas e a abrangência geográfica da intervenção. Adicionalmente, deverão ser identificados os beneficiários do projeto, ou seja, o público-alvo que será impactado pelas atividades desempenhadas.

 

• Financiamento

O terceiro tópico a ser descrito consiste nos detalhes sobre o financiamento em si. Aqui são exigidas informações sobre a fonte dos recursos, as condições operacionais do empréstimo, a contrapartida e a taxa de câmbio que será utilizada. Além destes pontos, é preciso justificar a escolha do agente financeiro externo em questão, em detrimento de demais alternativas internacionais e nacionais.

 

• Execução

Chegamos ao penúltimo tópico da carta-consulta, os detalhes da execução. Aqui estão dispostas as informações referentes a efetiva implementação e gestão do projeto, incluindo elementos como o arranjo institucional e operacional, a matriz de responsabilidades, o prazo para finalização das atividades e o cronograma. É fundamental deixar claro quem será responsável por o que, mesmo que em nível macro. Será com base nestes elementos que a gestão do projeto será conduzida, e um bom planejamento é um ótimo primeiro passo.

 

Cabe apontar que também são solicitadas informações acerca das capacidades das equipes técnicas responsáveis pelo projeto, incluindo a estrutura disponível e a experiência existente. Esses dados são coletados com o objetivo de avaliar a capacidade de implementação da prefeitura em questão, assegurando que o projeto será bem conduzido. Neste sentido, pode ser pertinente destacar as capacidades presentes dentro dos quadros da prefeitura, uma vez que consultorias externas, embora por vezes necessárias, não garantem a continuidade do projeto no longo prazo.

 

• Riscos

Por fim, chegamos ao quinto tópico da carta-consulta, o mapeamento dos riscos. Aqui estão identificados todos os riscos associados ao projeto que poderão representar atrasos, dificuldades e contratempos na implementação. É preciso, portanto, destacar quais são os riscos detectados, assim como as ações definidas para mitigação dos impactos. Confira abaixo um resumo dos principais agrupamentos de riscos a serem mapeados.

 

Atos Legais: Leis, decretos, convênios, contratos, regimentos e demais instrumentos jurídicos que sejam necessários para a implementação do projeto.

Contratações: Consultorias, obras, bens, serviços e demais contratações previstas para apoio à intervenção, além de eventuais contratações de pessoas para suporte e continuidade do projeto.

Desapropriações: Caso aplicável, deverão ser apresentados detalhes sobre as desapropriações envolvidas no projeto, incluindo informações como o número de imóveis, a área estimada, o número de famílias, as formas de compensação, os órgãos responsáveis e os reassentamentos.

Impactos Sociais Ambientais: Consequências ao meio ambiente, a populações indígenas, quilombolas, ou outras, que decorram das atividades executadas ao longo do projeto, incluindo a situação de eventuais licenciamentos necessários.

Por fim, reforçamos a importância de se analisar detalhadamente o passo a passo para preenchimento da Carta-Consulta disponível no já mencionado Manual de Financiamentos Externos. A estrutura acima apresentada foi adaptada por razões didáticas, e não deve ser utilizada como referência literal.