O fortalecimento das parcerias público-privadas de impacto social é fundamental para o Brasil, pois proporciona segurança jurídica aos investidores e promove a modernização da gestão pública. Ao confiar a execução de projetos a entidades privadas, o Estado consegue oferecer serviços públicos de alta qualidade que, de outra forma, não conseguiria prestar de maneira autônoma, garantindo a continuidade e a sustentabilidade dessas iniciativas.

Nesse sentido, o projeto “Mapa da Contratualização”, liderado pela Comunitas, é uma iniciativa que busca democratizar o conhecimento sobre os processos de contratualização de serviços públicos no Brasil, oferecendo uma visão abrangente das parcerias público-privadas de impacto social no país.

Dentre as mais de 7 mil parcerias mapeadas pelo projeto, os municípios se destacam como protagonistas na formalização de parcerias com o setor privado, abarcando uma fatia de 63,1% do total analisado. Em sua 3ª edição, o Mapa destaca 39 experiências bem-sucedidas realizadas em diversos territórios para inspirar e apoiar gestores públicos de todo o Brasil na elaboração e implementação de novas políticas públicas. Um desses casos é o Complexo Penal de Minas Gerais.

O que a gestão compartilhada de um presídio pode ensinar sobre a ressocialização?

A crise do sistema prisional brasileiro é um problema complexo e multifacetado, com reflexos diretos na segurança pública e na sociedade como um todo. A superlotação, as condições precárias e a violência são apenas alguns dos desafios que acometem as unidades prisionais de todo o país e, em Minas Gerais, a situação não é diferente, com 69% dos estabelecimentos penais operando acima da capacidade e com graves problemas estruturais.

Diante desse cenário, a parceria público-privada surge como uma alternativa promissora para a gestão de unidades prisionais. Ao transferir a responsabilidade pela gestão de parte dos serviços para o setor privado, é possível otimizar recursos, melhorar a qualidade dos serviços e promover a ressocialização dos detentos. A PPP do Complexo Penal em Minas Gerais, pioneira no país, demonstra a viabilidade desse modelo e seus benefícios.

No entanto, a implementação de PPPs na área carcerária exige um planejamento cuidadoso e a consideração de diversos fatores. A segurança, tanto interna quanto externa, é um dos principais desafios, exigindo uma gestão compartilhada entre o poder público e o parceiro privado. Além disso, é fundamental garantir a qualidade dos serviços prestados aos detentos, como assistência médica, educação e trabalho, para promover a ressocialização e reduzir a reincidência criminal. 

A experiência da PPP mineira demonstra que, com um planejamento adequado e uma gestão eficiente, é possível alcançar resultados positivos e contribuir para a melhoria do sistema prisional brasileiro.

Visão do gestor: desafios e oportunidades na gestão compartilhada do sistema penitenciário

Crédito da Imagem: Assembleia Legislativa de Mina Gerais.

Em entrevista para a Comunitas, o Secretário Adjunto de Justiça e Segurança Pública de Minas Gerais, o Coronel Edgard Estevo da Silva, compartilha insights sobre o contrato de PPP com o setor privado para a gestão de um complexo penitenciário, além de abordar os desafios enfrentados, as estratégias adotadas e as possibilidades de replicação dessa iniciativa em outros territórios. 

Confira a seguir:

1. Qual problema o contrato de um complexo penitenciário privado busca solucionar para o Estado? Por que adotar uma parceria privada para essa gestão, e quais eram os desafios da execução direta que esse contrato pretende superar?

A questão da pena pode ser entendida, de forma simplificada, por dois aspectos: primeiramente, o lado retributivo, em que o condenado deve cumprir a sanção imposta por seu descumprimento da lei. Ou seja, ele deve uma compensação à sociedade, que se manifesta na restrição de sua liberdade e em seu afastamento temporário do convívio social. O segundo aspecto é o da ressocialização, com o objetivo de que, ao estar apto para retornar à sociedade, o indivíduo possa estar, de alguma forma, reeducado para se reintegrar de forma produtiva.

O sistema penitenciário enfrenta desafios complexos em escala global, como a insuficiência de vagas, as dificuldades na promoção de uma ressocialização adequada e o respeito aos direitos humanos. No Brasil, essas questões são ainda mais críticas devido à escassez de vagas, entre outros fatores. A Declaração de Inconstitucionalidade por Omissão (DTF) 347, em vigor há aproximadamente 8 anos, reconhece um “estado de coisas inconstitucional” no sistema penitenciário brasileiro. Esse contexto reforça a necessidade de melhorar as condições de cumprimento da pena, tanto em sua função retributiva quanto no aspecto de ressocialização.

Diante disso, algumas iniciativas buscam alternativas ao modelo convencional de presídios. Um exemplo é a APAC (Associação de Proteção e Assistência aos Condenados), que adota um modelo diferenciado de ressocialização. Outra iniciativa é a Parceria Público-Privada (PPP), que oferece um formato alternativo para o cumprimento das penas. A escolha pela PPP foi justamente uma tentativa de implementar um novo modelo de gestão penitenciária, que busca atender tanto à função punitiva quanto à ressocializadora de maneira mais eficaz e humanizada.

2. Gostaria de entender a dinâmica da parceria com o setor privado na gestão do presídio. O edital prevê responsabilidades na construção e em serviços como monitoramento, assessoria jurídica, saúde e profissionalização, além de um terceiro parceiro para fiscalização. Qual o nível de integração e convívio entre vocês e a empresa na gestão diária?

A empresa parceira é responsável por prestar todos os serviços assistenciais, incluindo assistência educacional, ao trabalho, à saúde, social, material e religiosa. Além disso, cabe a ela o monitoramento interno de cada unidade, efetuando o controle e a inspeção nos postos de vigilância e mantendo o monitoramento dos sentenciados. A empresa também realiza a manutenção de toda a infraestrutura do complexo e financia todas as obras, incluindo a elaboração do projeto arquitetônico.

O poder público está presente diariamente na gestão, com destaque para o papel da polícia penal, cujos agentes atuam em conjunto com a empresa. Esses agentes são responsáveis pela transferência, escolta e transporte dos sentenciados, além da segurança externa da muralha e das áreas adjacentes ao complexo, promovendo uma convivência contínua entre o setor público e o privado.

Na Secretaria, também contamos com uma assessoria dedicada ao acompanhamento do contrato, que atua constantemente para garantir que todas as cláusulas sejam cumpridas pela empresa, para que, assim, o poder público possa, também, cumprir sua parte, conforme o previsto no acordo.

Além disso, há um conselho consultivo que se reúne trimestralmente, composto por representantes da empresa, do poder público, da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), do Tribunal de Justiça, entre outros. Esses encontros permitem que diferentes partes envolvidas, como a Defensoria Pública ou a própria OAB, apresentem pautas ou questões que exijam atenção específica. Assim, buscamos resolver esses assuntos de maneira colaborativa, promovendo um acompanhamento próximo e garantindo que o gestor do contrato não atue de forma isolada, mas com o apoio contínuo do poder público e do conselho.

3. Na sua opinião, qual foi a principal vantagem para o Estado ao adotar o modelo de PPP para a gestão do presídio?

O ambiente na PPP é mais controlado em termos de ressocialização. É notório que, em todo o Brasil, enfrentamos problemas de superlotação nos presídios, com índices de ocupação que frequentemente ultrapassam a capacidade, chegando a 1,3 ou até 1,8 presos por vaga. Essa situação dificulta consideravelmente o processo de ressocialização.

No modelo de PPP, porém, a gestão é obrigada a respeitar o numerus clausus. Se a capacidade é de 2.164 vagas, esse será o limite de ocupação, sem excedentes. Esse controle permite que toda a estrutura de assistência — seja ela de saúde, educação, social, material ou religiosa — funcione plenamente para o número de presos previsto. Dessa forma, o atendimento é prestado de maneira eficaz e conforme planejado, sem sobrecargas que prejudiquem a qualidade dos serviços.

Esse ambiente controlado é, portanto, um dos maiores benefícios da PPP, permitindo que as atividades de assistência e ressocialização sejam realizadas com a máxima eficiência e alinhadas ao propósito para o qual foram concebidas.

4. Quais são os principais desafios para o Estado na gestão de um contrato extenso e complexo como esse, especialmente em um tema tão controverso?

Durante a execução do contrato, o conselho consultivo desempenhou um papel fundamental na identificação de ajustes necessários. Por se tratar de um contrato pioneiro no Brasil, não dispúnhamos de experiências anteriores que pudessem servir de referência.

É imprescindível considerar que as inovações sociais e judiciais demandam, de alguma forma, que os serviços prestados pela concessionária sejam adaptados, mesmo quando tais exigências não estavam previstas no contrato. Por exemplo, com o advento da pandemia, surgiu uma demanda por audiências realizadas por videoconferência. No entanto, a empresa não estava preparada para atender a essa nova necessidade, tendo que implementar ajustes em suas instalações, como a adequação de salas e a instalação de câmeras.

Além disso, existem outras situações contemporâneas não contempladas no contrato que exigem adaptações para garantir a segurança. Um exemplo é a introdução da droga K4, que não é detectada pelos antigos aparelhos de body-scan e outros equipamentos. Assim, a empresa precisa modernizar-se e adquirir novos equipamentos, o que também não estava previsto.

Dessa forma, a natureza pioneira do contrato e a ausência de experiências anteriores resultam na necessidade de constantes adequações. Tais adaptações acarretam em custos, e é fundamental que a concessionária esteja disposta a enfrentar esses desafios para atender às novas demandas. Cada inovação exige discussões e, consequentemente, negociações sobre os valores com os quais o Estado arcará.

5. Você poderia mencionar quais foram as mudanças mais significativas que precisaram ser implementadas em relação ao que foi inicialmente planejado, em função das exigências da realidade?

Entendo que as mudanças estão principalmente relacionadas à modernização, especialmente no que diz respeito aos equipamentos para detecção de drogas, à identificação de celulares e à implementação de tecnologias de segurança. Essas inovações são essenciais para coibir atividades ilícitas e proporcionar um ambiente mais seguro.

Em relação à estrutura das unidades, como o número de vagas ou os serviços oferecidos aos detentos, como assistência religiosa, jurídica e de saúde, não observamos uma necessidade significativa de alterações. No entanto, as questões relacionadas à segurança e à modernização exigiram adaptações contínuas.

Retomando a questão da pandemia, esta nos obrigou a revisar a assistência jurídica, o que também demandou ajustes na estrutura, os quais não estavam previstos no contrato inicialmente. Assim, é evidente que a evolução tecnológica requer constantes mudanças e atualizações. Por exemplo, a necessidade de substituir bloqueadores de celular, que precisam ser ajustados periodicamente devido às inovações tecnológicas dos aparelhos que surgem no mercado.

6. Como mencionado, este contrato já conta com uma experiência de pelo menos 13 anos de funcionamento. A avaliação do governo indica que os resultados esperados foram alcançados? Como tem sido a avaliação de desempenho dessa PPP na última década?

Existem diversos aspectos positivos, assim como algumas dificuldades que precisam ser discutidas em relação ao cumprimento do contrato. Por exemplo, o contrato prevê a construção de pelo menos duas unidades adicionais, uma vez que o total estipulado é de cinco unidades penais. A discussão em torno do contrato e dos valores atualizados é contínua, e é necessário abordar as questões negativas para amadurecer e encontrar a melhor forma de cumprir integralmente os termos contratuais.

Por outro lado, é importante ressaltar a questão da segurança e da ressocialização dos detentos, assim como o retorno desses indivíduos à sociedade. Observamos um percentual significativamente maior de detentos que trabalham durante o regime semiaberto, e muitos deles concluem cursos profissionalizantes ou educacionais. Isso resulta em uma condição de ressocialização mais favorável, proporcionando-lhes mais oportunidades ao reintegrar-se à sociedade. 

É evidente, portanto, que temos um desempenho superior em relação ao sistema convencional, em grande parte devido à oferta de serviços, especialmente em um contexto em que o sistema convencional enfrenta superlotação. Além disso, a PPP cumpre rigorosamente a cota estipulada, garantindo que não haja excedentes no número de internos.

7. Existe uma empresa responsável por monitorar o desempenho, utilizando um índice baseado em diversos fatores. Como funciona essa relação com o poder público, qual a frequência das avaliações e se os indicadores atuais ainda são suficientes ou precisam de adaptações?

Estamos tratando de um contrato que já conta com 13 anos de execução, e a necessidade de atualização é constante. Portanto, é fundamental manter um processo contínuo de modernização e diálogo com a empresa, a fim de garantir o melhor monitoramento e fiscalização possíveis. Com o tempo, ocorreram pequenas alterações contratuais, incluindo termos aditivos, os quais precisam ser comunicados à empresa responsável pela fiscalização.

Dentro da Secretaria de Justiça e Segurança Pública (SEJUSP), existe uma assessoria dedicada à gestão das parcerias público-privadas. Esta equipe é composta por aproximadamente oito funcionários que mantêm contato constante, não apenas com a concessionária, mas também com o órgão fiscalizador. Assim, há uma interação diária que facilita a identificação de necessidades de mudanças, que é uma realidade inerente à gestão de contratos.

Embora busquemos sempre obter dados da melhor forma possível, percebo que enfrentamos menos questões junto ao órgão fiscalizador em comparação com as demandas internas da gestão. As discussões contratuais e o cumprimento de obrigações demandam uma atenção muito mais intensa e frequente do que as interações com o órgão fiscalizador. Com este último, a relação tem sido mais tranquila e estável. Contudo, reitero que o aperfeiçoamento contínuo é imprescindível, especialmente em um contexto de constantes mudanças tecnológicas e sociais.

8. Considerando as críticas iniciais à participação social em projetos de segurança pública, como o diálogo com a sociedade tem evoluído? Além do conselho, que outros espaços de participação existem? A pressão sobre a iniciativa privada para o engajamento social continua?

A gestão da parceria é realizada pela Secretaria de Justiça e Segurança Pública, que, assim como as demais esferas do poder executivo, está sujeita a rigorosas fiscalizações. Essa supervisão é exercida tanto pela Assembleia Legislativa, que questiona os serviços prestados pela PPP, quanto pelo Ministério Público, por meio de um promotor responsável pela execução penal, que participa diretamente do complexo. Além disso, contamos com a presença constante de uma juíza da execução penal.

No âmbito do judiciário, é importante mencionar o Grupo de Monitoramento e Fiscalização (GMF) do Tribunal de Justiça, que realiza fiscalizações regulares em todas as unidades prisionais, incluindo as envolvidas na PPP. É relevante ressaltar que, nas questões penitenciárias, também há a participação da Justiça Federal, através do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que emite diversas normas relativas ao cumprimento de penas e à estrutura do sistema prisional. O CNJ também realiza suas próprias fiscalizações por meio do Departamento de Monitoramento e Fiscalização (DMF) e dos GMFs locais.

Adicionalmente, não podemos ignorar a importância da sociedade civil, especialmente dos familiares dos detentos. A Ouvidoria Geral do Estado recebe um grande volume de manifestações de diversas secretarias, incluindo a SEJUSP, onde frequentemente recebemos questionamentos, solicitações e, ocasionalmente, agradecimentos e elogios. Assim, a Ouvidoria desempenha um papel fundamental no canal de comunicação.

Outro elemento relevante é a Defensoria Pública, que também recebe manifestações e realiza visitas por parte de familiares dos presos. Ademais, os advogados frequentemente recorrem à OAB para intermediar diálogos com a Secretaria. Portanto, a diversidade de manifestações recebidas de diferentes partes é constante, e todas são cuidadosamente atendidas e respondidas.

10. Uma das críticas à parceria refere-se aos custos que o Estado tem por preso. Sob a perspectiva da economicidade, o projeto se justifica para Minas Gerais? Ele é viável para expansão e replicação? Poderia detalhar como se dá a gestão financeira desse contrato?

Essa é uma questão complexa e desafiadora de responder. Estamos discutindo um contrato que já conta com 13 anos de execução e que passou por aproximadamente nove termos aditivos, incluindo alterações nos valores. É importante mencionar que, em determinados períodos durante esses 13 anos, o Estado deixou de realizar os pagamentos devidos, o que ocorreu antes do início do atual governo em 2019. Essas circunstâncias também impactam nos valores praticados.

Calcular o custo de uma vaga no sistema prisional é um desafio enfrentado em todo o Brasil. Quando analisamos o custo da vaga do preso em diferentes contextos — como nas APACs, no sistema convencional e na PPP — é fundamental considerar a qualidade da ressocialização e o retorno que esses indivíduos proporcionam à sociedade após cumprirem suas penas. Se um indivíduo retorna em melhores condições para a sociedade, essa avaliação torna-se subjetiva e complexa. Atualmente, sabemos que, em razão da ausência de superlotação no sistema privado, o custo da vaga na PPP é superior ao do sistema convencional e ao das APACs.

Entretanto, é imprescindível considerar os perfis dos presos em cada sistema. Os indivíduos que estão nas APACs, onde o custo é menor, geralmente são aqueles de menor periculosidade. Já no sistema convencional e na PPP, lidamos com um perfil de presos que exige condições de segurança mais rigorosas, especialmente quando se trata de indivíduos mais perigosos ou com papéis de liderança em facções, que não podem ser alocados nas APACs. Portanto, é necessário levar em conta esses perfis ao realizar essa avaliação financeira.

Assim, afirmar categoricamente se o projeto é viável ou não é extremamente difícil. Contudo, podemos afirmar que o sistema retorna à sociedade indivíduos melhor ressocializados, justificando, assim, o investimento maior em comparação às APACs e ao sistema convencional.

11. Qual é o recorte de tipo de preso que vai para o presídio?

A decisão sobre a alocação de presos depende muito do juiz responsável pela vara de execução penal, que tem a prerrogativa de determinar o encaminhamento. Em geral, os presos considerados mais perigosos são direcionados para a PPP, uma vez que essa unidade oferece condições de segurança adequadas, incluindo a presença de equipamentos para bloqueio de celulares e outros mecanismos de controle.

É importante ressaltar que a PPP não deve ser considerada um presídio de segurança máxima, mas sim um ambiente que proporciona um controle maior, especialmente em relação às comunicações. Mesmo que um preso consiga entrar com um celular, não terá a possibilidade de utilizá-lo para se comunicar enquanto estiver internado na unidade.

12. Esta experiência é pioneira e provavelmente já possui uma avaliação consistente. Quais são os principais aspectos que um gestor deve considerar ao replicar esse modelo em outro estado?

As realidades entre os estados são bastante distintas. Por isso, uma visita técnica, que permita fiscalizar, dialogar e esclarecer dúvidas, é fundamental. É essencial observar o contrato e aprender com as experiências alheias.

Temos recebido muitos visitantes de diversos estados, além de representantes de outros países, como do governo do Paraguai, que, por meio do Ministério da Justiça, vieram aqui para realizar inspeções, conhecer o funcionamento e levantar informações. Eles solicitaram cópias de vários documentos para estudo. A recomendação é que se adaptem às realidades locais, mas compreender o contrato e realizar uma visita técnica para esclarecer dúvidas é imprescindível. Não adianta discutirmos as dificuldades que enfrentamos se, na realidade deles, essas questões não existem.

Portanto, é vital revisar o contrato, estudá-lo e realizar uma visita técnica ao local. Essa prática é essencial, pois, como pioneiros, não tivemos essa oportunidade.

13. Gostaria de entender como é feita a avaliação dos apenados e como são tratados os problemas que eles enfrentam, considerando a delicada questão da contratualização em presídios e as potenciais críticas sobre direitos humanos.

Não existe uma “avaliação de satisfação” propriamente dita junto aos apenados. O que ocorre são entrevistas realizadas com eles em contextos específicos, como, por exemplo, para avaliar se o apenado está apto a ser transferido para o regime semiaberto e se pode trabalhar fora do presídio. Nesse processo, ele passa por uma avaliação social para determinar se o mesmo está em um estágio adequado de ressocialização, que permita sua saída temporária.

Essas avaliações são encaminhadas ao juiz da vara de execuções penais, que decide se o apenado está em condições de exercer atividades laborais fora do presídio durante o regime semiaberto. Durante essas oportunidades, são realizadas avaliações constantes, incluindo acompanhamento psicológico, que visa identificar se o apenado está enfrentando algum tipo de sofrimento. Essa prática está prevista na legislação e está sendo devidamente implementada na PPP.

Dessa forma, quando o apenado possui alguma questão que gostaria de discutir, este é o momento apropriado para se manifestar, seja com o psicólogo ou com o avaliador social.

14. O contrato tem uma vigência de 30 anos. Como tem sido o processo de transição entre os diferentes governos ao longo desse período? Quais estratégias foram adotadas para garantir a continuidade e a estruturação do projeto a longo prazo, e quais foram as principais mudanças ocorridas nesse intervalo?

O contrato possui uma vigência de 30 anos, com a realização de termos aditivos; atualmente, estamos no nono aditivo. Essa flexibilidade permite que ajustemos as necessidades de mudança, muitas vezes em resposta a inovações tecnológicas que precisam ser incorporadas à estrutura.

O conselho consultivo, juntamente com a nossa assessoria de gestão da PPP dentro da secretaria, é responsável por essas adequações. Todos os termos aditivos realizados foram precedidos por longos processos de negociação. As negociações anuais começam em meados de agosto e setembro e se estendem até o final de dezembro e essas conversas são fundamentais para o sucesso do projeto.

Essa entrevista foi realizada em 2024, por vídeo, durante o processo de produção da 3ª edição do Mapa da Contratualização. Acesse o link para descobrir esse e outros casos!