O ano de 2025 terminou com o Congresso aprovando R$ 61 bilhões em emendas parlamentares. O número impressiona. E o desafio não está apenas na quantia, mas em algo ainda mais problemático: como esses recursos são estruturados, planejados e executados.

Quem trabalha há anos com gestão pública no Brasil aprende a distinguir dois tipos de desafio. O primeiro só se resolve com vontade política — e para esse, o caminho é longo. O segundo já tem solução técnica conhecida, mas precisa de alguém disposto a operacionalizá-la dentro das condições que existem, não das condições ideais que gostaríamos de ter. 

As emendas parlamentares pertencem, em boa medida, ao segundo tipo.

Não estou aqui para defender o modelo atual. Ele tem falhas estruturais que não se resolvem com boa vontade. A indicação de onde o recurso vai existe — municípios e estados já participam desse processo. O problema está em outra camada: não há uma carteira qualificada de projetos prontos para receber investimento, nem uma arquitetura que integre o planejamento local ao orçamento federal de forma sistemática. O resultado, muitas vezes, é obra inacabada, quando não corrupção pura e simples — não porque ninguém indicou, mas porque a indicação chegou sem projeto maduro, sem licença, sem capacidade de execução. Mas há algo diferente nas emendas coletivas — de comissões e bancadas — que vale examinar com cuidado. Ao diluir o crédito político individual, elas abrem espaço, pelo menos em tese, para projetos de maior escala e horizonte mais longo. O que falta é a arquitetura de gestão que permita isso acontecer de forma sistemática.

O que a experiência internacional nos indica

Essa discussão não é exclusivamente brasileira. Dois casos são especialmente instrutivos para o Brasil — um pela forma como organizou o papel do parlamentar, outro pela forma como disciplinou a qualidade do investimento.

O Levelling Up Fund britânico: quem propõe é o município, não o parlamentar

O principal programa recente de investimento territorial no Reino Unido, o Levelling Up Fund, foi desenhado com uma lógica que inverte o fluxo que conhecemos no Brasil: são as autoridades locais — prefeituras e governos regionais — que elaboram e submetem os projetos. O parlamentar não escolhe o objeto do investimento. Ele pode oferecer o chamado Formal Priority Support — uma espécie de carta de apoio formal — a no máximo dois projetos por rodada. Esse apoio é considerado apenas um dos critérios de avaliação de ajuste estratégico, não uma condição para aprovação. O projeto precisa ter viabilidade técnica antes que qualquer validação política ocorra.

Esse desenho endereça um problema estrutural que o modelo brasileiro ainda não resolveu: a ausência de uma etapa de qualificação técnica independente antes da decisão política. No Reino Unido, o MP é um campeão da demanda da comunidade, não seu inventor.

Mas o caso britânico traz também a lição mais dura disponível na experiência comparada: até dezembro de 2023, apenas cerca de 10% dos £10,47 bilhões (R$ 73 bilhões) previstos no programa haviam sido efetivamente gastos. O dinheiro estava lá. A vontade política estava lá. As obras não saíram porque não havia projetos suficientemente maduros para execução. Gargalos em licenciamento, falta de capacidade local de contratação e pressões inflacionárias travaram o que o entusiasmo político havia prometido. É o argumento mais concreto que existe para defender a pré-qualificação técnica de projetos: sem ela, o recurso não vira obra — vira frustração.

O Sistema Nacional de Investimentos chileno: o que funciona, o que não funciona, e o que o Brasil pode aprender

O Chile construiu, ao longo de décadas, o sistema de avaliação de investimento público mais consolidado da América Latina. O Sistema Nacional de Inversiones (SNI) estabelece que nenhum projeto acessa financiamento público sem obter um parecer técnico favorável, baseado em análise de custo-benefício. O resultado fica registrado no Banco Integrado de Projetos (BIP). Segundo a OCDE (2017), o sistema é um bastante centralizado para padrões internacionais, com o governo central chileno gerindo cerca de 88% do investimento público, o que permite uma padronização metodológica que raramente se vê em outros países da região.

O desenho institucional do SNI impõe uma separação crítica entre o proponente e o avaliador: ministérios setoriais e governos regionais desenham os projetos, mas é o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) que detém o poder de veto técnico. Essa estrutura combate o “viés de otimismo”, uma falha de planejamento onde proponentes políticos tendem a subestimar custos em cerca de 28% para viabilizar a aprovação de obras de infraestrutura. No Chile, o MDS atua como um revisor cego aos interesses políticos, exigindo que o projeto se sustente tecnicamente antes mesmo de entrar na disputa orçamentária junto ao Ministério da Fazenda.

Na prática, esse rigor transforma o processo em um ciclo iterativo de melhoria de projetos. Os dados do relatório indicam que um projeto dificilmente recebe luz verde na primeira tentativa; o fluxo padrão envolve de quatro a cinco rodadas de ajustes técnicos e reenvios entre o órgão proponente e o avaliador. Esse ‘filtro de qualidade’ ajuda a explicar resultados setoriais expressivos, como a expansão do tratamento de esgoto no Chile: de níveis praticamente inexistentes no fim dos anos 1980 para cobertura urbana universal— cerca de 99,9% em 2013. Para o Brasil, a lição reside na institucionalização desse poder de veto técnico, impedindo que obras com baixa maturidade ou retorno social negativo consumam o espaço fiscal do orçamento.

Três ideias para o Brasil — respeitando quem decide o quê

Há três movimentos que podem transformar as emendas parlamentares brasileiras em investimento real. O princípio que atravessa todos eles é o mesmo: em uma federação, o governo federal não diz ao município o que construir — e, na prática, não é isso que acontece hoje. O que está faltando é diferente: uma arquitetura que conecte as indicações locais a uma carteira de projetos qualificados, que integre o ciclo das emendas ao planejamento dos entes subnacionais, e que exija resultados mensuráveis como contrapartida do financiamento federal.

O primeiro é construir uma carteira qualificada de projetos — a prateleira de investimentos que hoje não existe na escala necessária. Municípios e estados já indicam onde querem o recurso — esse não é o problema central. O problema é que a indicação raramente está apoiada em um projeto maduro: com estudos de viabilidade, licenças encaminhadas, cronograma realista e capacidade de execução verificada. O que falta é uma prateleira de investimentos — uma carteira qualificada de projetos que já passou por avaliação técnica prévia e está pronta para receber financiamento quando o recurso chegar. Sem ela, a indicação política existe, mas a obra não sai. O parlamentar continua sendo, na prática, quem decide o que será construído — não porque o município não tenha planos, mas porque não há um sistema que traduza esses planos em projetos elegíveis dentro de um modelo de integração federativa multinível.

O segundo é tratar parte das emendas como co-investimento em programas federais estruturados, com contrapartida local. Em vez de criar projetos do zero, emendas coletivas poderiam funcionar como acelerador de políticas já em operação — saneamento, atenção básica, habitação, educação. O município entra no programa pelos critérios técnicos normais; a emenda complementa o valor ou garante prioridade de execução naquele exercício. A exigência de contrapartida local — mesmo que parcial — garante que o município tenha interesse real na conclusão da obra, não apenas na chegada do recurso.

O terceiro é exigir que cada projeto financiado por emenda declare um contrato mínimo de resultado. Objetivo, indicador, linha de base, meta, método de medição, responsável, cronograma de avaliação. Não como formulário burocrático, mas como o que de fato diferencia “emenda” de “investimento”: a possibilidade de, cinco anos depois, responder se o dinheiro gerou o que prometeu. É a lógica do SNI chileno aplicada ao contexto brasileiro — um processo que obriga quem propõe a ser preciso sobre o que está sendo prometido.

A pergunta que R$ 61 bilhões merecem

Não estou propondo extinção de emendas nem redução das prerrogativas do Congresso. Estou propondo que conectemos a decisão parlamentar a uma infraestrutura de planejamento, avaliação e transparência que o país já tem em embrião — e que precisa ser fortalecida e vinculada ao ciclo das emendas.

O programa britânico travou por falta de projetos maduros. O Chile criou um filtro que induz o aperfeiçoamento dos projetos. Nenhum desses modelos é perfeito. Mas ambos conseguem evidenciar a uma pergunta que o Brasil ainda não consegue, sobre seus R$ 61 bilhões: daqui a cinco anos, como saberemos se esse dinheiro virou investimento?

Essa é uma pergunta de gestão. E gestão, felizmente, tem resposta.

*Esse conteúdo pode não refletir a opinião da Comunitas e foi produzido exclusivamente pelo especialista da Nossa Rede Juntos.