As Parcerias Público-Privadas (PPPs) se consolidaram como uma alternativa estratégica para viabilizar investimentos em infraestrutura e qualificar a prestação de serviços públicos no Brasil. Ao permitir a cooperação entre governo e iniciativa privada, esse modelo possibilita que projetos em áreas essenciais – como saneamento, mobilidade, saúde e educação – saiam do papel mesmo diante de restrições fiscais, combinando eficiência, capacidade de investimento e foco em resultados.

Regulamentadas pela Lei nº 11.079/2004, as PPPs contam com um marco legal que oferece diretrizes para licitação, contratação e fiscalização. No entanto, mais do que respaldo jurídico, o sucesso de uma PPP depende de uma estruturação robusta, capaz de alinhar expectativas, distribuir riscos de forma equilibrada e garantir a entrega de valor público ao longo de contratos que costumam durar de 20 a 35 anos.

Essa estruturação exige um processo rigoroso e multidisciplinar, que envolve diversos estudos, onde cada uma das dimensões analisadas é fundamental para assegurar que o projeto seja exequível, atraente para o investidor e, principalmente, sustentável e eficaz na resposta às demandas da população.

Ao longo desta série de três artigos, apresentamos os principais componentes do processo de estruturação de uma PPP, destacando os elementos que garantem solidez ao projeto e reduzem riscos para todos os envolvidos. Neste último texto, detalhamos como transformar estudos preliminares em um projeto estruturado, pronto para licitação e execução, com foco em garantir valor público e sustentabilidade de longo prazo. 

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Os caminhos para estruturar uma PPP com solidez

A fase de estruturação e implementação de uma PPP é decisiva para transformar estudos preliminares em um projeto sólido, atrativo ao mercado e alinhado ao interesse público. Trata-se de um processo multidisciplinar que exige rigor técnico, clareza jurídica e viabilidade financeira. A seguir, são apresentados os principais passos para a condução eficiente dessa etapa.

O primeiro passo é a definição da equipe responsável pelo projeto, preferencialmente com a participação de representantes da Unidade de PPP do município e, quando necessário, de consultores técnicos, jurídicos e financeiros especializados. Em paralelo, é essencial revisar ou elaborar um plano de ação detalhado, que tenha como base as análises realizadas na fase anterior (de avaliação). O plano deve apontar as lacunas que ainda precisam ser resolvidas – sejam de ordem técnica, legal ou financeira – para garantir que o projeto avance com segurança e consistência.

Com a equipe estruturada, é hora de definir a modalidade de PPP mais apropriada ao perfil do projeto. Essa escolha depende da fonte de receita prevista. Projetos que dependem exclusivamente de recursos públicos se enquadram na concessão administrativa. Quando há uma combinação de receitas públicas e tarifas pagas por usuários, trata-se de uma concessão patrocinada. Já projetos viáveis apenas com receitas de mercado – como tarifas de pedágio, por exemplo – podem ser contratados como concessões comuns.

Independentemente da modalidade, é indispensável analisar sua viabilidade jurídica, considerando aspectos tributários, regulatórios e trabalhistas, a fim de garantir segurança legal à futura contratação.

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Estruturação do projeto e alocação de riscos

Nesta etapa, o escopo do projeto é detalhado com a definição clara das obrigações do parceiro privado, como obras a executar, serviços a prestar e prazos a cumprir. Paralelamente, deve-se realizar a alocação eficiente dos riscos entre as partes envolvidas, com base em metodologias já estabelecidas mercadologicamente. Riscos técnicos, operacionais, financeiros e legais precisam ser identificados, quantificados e distribuídos de forma a garantir o equilíbrio contratual e a atratividade do projeto.

A estrutura financeira do projeto também é consolidada nesse momento. Para projetos autossustentáveis, são definidos os valores de outorga e as condições para remuneração do parceiro. Quando há necessidade de apoio público, avaliam-se instrumentos como aportes financeiros, garantias ou contraprestações por disponibilidade, de acordo com o nível de viabilidade apontado pelos estudos anteriores.

Porém, antes de seguir para a licitação, é recomendável realizar uma análise de Value for Money, que compara os custos e benefícios da execução do projeto por meio de PPP com a alternativa tradicional de contratação pública. A adoção da PPP deve ser justificada com base em ganhos de eficiência, economia ou qualidade na prestação do serviço.

Além disso, a realização de um teste de mercado permite aferir o interesse de investidores e operadores no projeto. Para isso, podem ser promovidas reuniões com o setor privado e divulgados memorandos informativos, contribuindo para o aperfeiçoamento do modelo e aumento da competitividade no processo licitatório.

Com os dados técnicos e financeiros consolidados, o modelo financeiro deve ser atualizado para refletir as condições finais do projeto. Isso inclui custos definitivos, projeções de receita, estrutura de financiamento e premissas de risco. A partir dessas informações, é conduzido o teste de affordability, que verifica se os compromissos financeiros previstos se encaixam dentro das limitações orçamentárias do município. Esse teste é essencial para assegurar responsabilidade fiscal e sustentabilidade ao longo do contrato.

Elaboração do edital e do contrato

Uma vez comprovada a viabilidade e a sustentabilidade do projeto, é iniciada a elaboração do edital de licitação e da minuta do contrato. O edital deve conter a descrição do processo licitatório, os critérios de julgamento – como menor tarifa ou melhor técnica – e os requisitos de habilitação dos proponentes. Também devem ser anexados os documentos técnicos e jurídicos que orientam a modelagem do projeto.

Já a minuta contratual deve especificar cláusulas sobre a alocação de riscos, formas de pagamento, penalidades, hipóteses de rescisão e demais condições operacionais. Transparência, equilíbrio e clareza nas obrigações de cada parte são fundamentais para a segurança jurídica e o êxito da PPP.

Com os documentos prontos, o projeto deve ser apresentado à sociedade em audiência pública, criando um espaço de escuta e diálogo com cidadãos, organizações e especialistas. Em paralelo, abre-se a consulta pública, com a disponibilização do edital e do contrato por pelo menos 30 dias. Durante esse período, a administração pública recebe sugestões e críticas, que podem ser incorporadas aos documentos antes da publicação final, aumentando a legitimidade e a robustez da modelagem.

Gabriel Fajardo, Diretor de Concessões e Parcerias da Companhia de Desenvolvimento de Minas Gerais, ressalta a importância de legitimar os processos de escuta com a população para garantir a efetividade e a aceitação dos projetos de longo prazo. “A gente sempre fala de projetos de longo prazo, de grande impacto – como os projetos de concessão e parcerias público-privadas – e como a gente precisa ter licença social, em como a gente precisa legitimar as nossas entregas e, consequentemente, os nossos contratos, visto que o contrato é o instrumento, é o documento que acaba lastreando essas relações. Mas ele se manifesta na vida das pessoas a partir da entrega, a partir dos serviços que são oferecidos. Então a gente precisa legitimá-lo e ter licença social”.

Aprovações institucionais e licenciamento

Antes do lançamento da licitação, é necessário obter as aprovações formais dos órgãos competentes, que podem variar de município para município. Mas, de uma forma geral, as secretarias da Casa Civil, Fazenda, Procuradoria e Controladoria Geral estão diretamente envolvidas no processo. Além das aprovações internas, devem ser providenciadas licenças ambientais e autorizações setoriais, como a licença prévia ou diretrizes para licenciamento ambiental, conforme a natureza do projeto.

Com todas as aprovações obtidas, a licitação é lançada oficialmente por meio da publicação do edital. Os prazos para apresentação de propostas devem respeitar o mínimo legal (em geral, 45 dias para propostas técnicas e econômicas). A análise das propostas deve seguir rigorosamente os critérios definidos no edital, garantindo objetividade, isonomia e transparência no julgamento.

No entanto, além da fase de seleção, um dos grandes desafios está em garantir a efetividade e o cumprimento dos contratos firmados, especialmente em um ambiente regulatório complexo. Sobre esse aspecto, Fajardo destaca: “É muito importante a gente conseguir articular todos os interesses do poder concedente, que, no caso, é a secretaria que delegou o serviço, a agência reguladora, a concessionária, os usuários e os financiadores. Fazer essa orquestração de interesses é fundamental para que a gente possa ter esses contratos respeitados”.

Fortalecimento de lideranças: capacitação para implementação de PPPs de impacto social

Além dos aspectos técnicos e jurídicos da estruturação de PPPs, a qualificação das equipes envolvidas é fator determinante para o sucesso dos projetos de PPP. Compreendendo a importância da capacitação continuada, a Comunitas disponibiliza gratuitamente a trilha de formação “Como implementar Parcerias Público-Privadas de impacto social”, disponível na plataforma Rede Juntos. 

A trilha foi desenvolvida para apoiar gestores públicos e equipes técnicas em todas as etapas do ciclo de vida de uma PPP – da pré-análise à implementação – com foco em gerar valor público e ampliar o impacto social das parcerias. Os conteúdos são apresentados de forma didática, conta com materiais complementares e experiências práticas de governos que já implementaram projetos bem-sucedidos.

A formação é composta por 4 módulos que abordam os principais aspectos da contratualização de serviços públicos, além de conferir certificado. Para inscrever-se, acesse este link.