Certificado de Conclusão

 

Para receber o Certificado de Conclusão da trilha Emendas Orçamentárias nos Municípios, envie um artigo de até 2 páginas (aproximadamente 1000 palavras) escrito a partir do que você aprendeu para redejuntos@comunitas.org.br . Sinta-se a vontade para, neste documento, compartilhar os principais aprendizados, uma reflexão ou uma análise livre no tema explorado durante a Trilha. O certificado será enviado para o seu email de cadastro e aqueles artigos que se destacarem poderão ser publicados no blog da Plataforma.

Conclusão

 

Parabéns por ter concluído essa trilha!

 

Essa trilha teve como objetivo abordar as discussões de recursos tão importantes no orçamento federal como são as emendas orçamentárias, e dessa forma possibilitar que gestores tenham noções básicas de sua execução regramento institucional.

 

Os módulos foram organizados para que a partir da sua leitura o conhecimento acumulado de cada etapa auxiliasse na compreensão das informações expostas na sequência. A expectativa é que ao final dessa trilha o entendimento básico sobre o tema tenha sido assimilado e perguntas como “o que são emendas?” “ quem decide para onde vão?” e “quem recebe?” sejam facilmente respondidas.

 

Vamos relembrar os principais pontos aprendidos nessa trilha:

 

• O orçamento da União é feito por um acúmulo de instrumentos, todos de iniciativa do executivo mas com participação do poder legislativo na confecção. As emendas orçamentárias são realizadas na etapa de apreciação da LOA pelo Poder Legislativo.
• As emendas são um tipo de transferência voluntária o que confere caráter não obrigatório, não vinculado e não contínuo a sua alocação.
• Existem quatro formas de se propor emendas: individualmente por cada congressista, pelas bancadas dos estados, pela relatoria e pelas comissões. Cada uma das modalidades de proposição tem regras específicas, como limite de recursos, imperatividade, regramento de propostas.
• As emendas individuais possuem parcela impositiva da sua execução, sendo obrigatória sua alocação em 1,5%, além disso, 50% delas deve ser alocada para área temática da saúde. Já as emendas de bancada tem 1% da RCL impositivo na sua alocação.
• Em um período de sete anos, os municípios receberam em média R$2,14 bilhões por ano em valores empenhados. Desses valores, entre 2015 e 2021 46% dos valores empenhados para municípios foram para saúde.
• 58% dos municípios brasileiros receberam recurso de ao menos uma emenda orçamentária entre 2015 e 2021.
• Comparado à arrecadação municipal própria, em média, as emendas representaram para aqueles municípios que por elas foram beneficiados uma arrecadação a mais de IPTU.

 

Para aqueles que desejam compreender de forma mais aprofundada alguns dos pontos aqui expostos segue uma lista de referências que podem ser úteis:

 

Trilha Introdução a Finanças Públicas Municipais – Rede Juntos

 

Quem ganha o quê, quando e como? Emendas orçamentárias em Saúde no Brasil.

BAIÃO, Alexandre Lima; COUTO, Cláudio Gonçalves e OLIVEIRA, Vanessa Elias (2019) “Quem ganha o quê, quando e como? Emendas orçamentárias em Saúde no Brasil”, Revista de Sociologia e Política, v. 27, n. 71.

 

A execução das emendas orçamentárias individuais: papel de ministros, cargos de liderança e normas fiscais

BAIÃO, Alexandre. Lima; COUTO, Cláudio Gonçalves; JUCÁ, Ivan. (2018). A execução das emendas orçamentárias individuais: papel de ministros, cargos de liderança e normas fiscais. Revista Brasileira de Ciência Política, v. 25, p. 47–86. – Disponível em: <https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S010333522018000100047&script=sci_abstract&tlng=pt>

 

Eleições, partidos e política orçamentária no Brasil: explorando os efeitos das eleições locais na política nacional.

BARONE, Leonardo. Eleições, partidos e política orçamentária no Brasil: explorando os efeitos das eleições locais na política nacional. São Paulo: Fundação Getúlio Vargas – Escola de Administração de Empresas, 2014. Disponível em: <https://pesquisa-eaesp.fgv.br/teses-dissertacoes/eleicoes-partidos-e-politica-orcamentaria-no-brasil-explorando-os-efeitos-das>

 

Pork is policy: Dissipative inclusion at the local level

BERTHOLINI, Frederico; PEREIRA, Carlos; RENNÓ, Lúcio (2018). “Pork is policy: Dissipative inclusion at the local level”, Governance, v. 31, issue 4.

 

Quem recebe e que diferença fazem? : um estudo sobre alocação de emendas orçamentárias individuais nos municípios brasileiros

TEN CATE, Lidia. Quem recebe e que diferença fazem? um estudo sobre alocação de emendas orçamentárias individuais nos municípios brasileiros. Trabalho de conclusão de curso (Graduação em Políticas Públicas) – Instituto de Filosofia e Ciências Humanas, UFRGS, 2021

 

Obrigada por fazer uso desse material, se você o achou útil compartilhe com a sua rede e multiplique o conhecimento 🙂

 

REFERÊNCIAS

https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2021/emendas/Manual_Emendas.pdf
https://www.congressonacional.leg.br/legislacao-e-publicacoes/glossario-orcamentario/-/orcamentario/lista/E
https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2021/nota-tecnica-_-transferencia-especial-art-166-a-modalidade-restrita-as-emendas-individuais-versao-15-fev-2021
https://www.camara.leg.br/noticias/816834-estados-grandes-e-pequenos-disputam-divisao-de-emendas-de-bancada-ao-orcamento
https://www.gove.digital/transferencias/emendas-parlamentares/
https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/emendas-ao-orcamento
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/CCBE/num_ass_banc_LOA.pdf 

Emendas nos municípios

 

Para compreender de que forma as emendas afetam o orçamento dos municípios, é necessário contextualizar seu formato de alocação no período analisado. O patamar de alocação dos municípios mostra-se estável, nesse sentido é necessário mencionar que a falta de transparência das emendas de relator prejudica a avaliação do local de destino de parte significativa desses recursos, isso porque parte das emendas alocadas para municípios pode não estar identificada na base do Portal da Transparência como tal. O Portal da Transparência não permite que seja identificada com clareza a modalidade de proposição por isso para esse gráfico essa foi a fonte, no entanto para as demais análises o portal da transparência é a referência. O caminho metodológico adotado para essa pesquisa é o de utilizar informações considerando emendas alocadas para os municípios como aquelas que têm essa identificação no Portal da Transparência.

 

A continuidade dos valores fixos de emendas destinados aos municípios, no entanto, aponta para uma estabilidade de vínculos que legitima o estudo dos efeitos desses recursos. Em um período de sete anos municípios receberam em média R$2,14 bilhões por ano em valores empenhados, considerando um cenário de mudança de governo federal, alterações significativas nas legislações que regem a alocação de emendas e a ocorrência de choques exógenos como a pandemia de COVID-19. Essa estabilidade na alocação para entes municipais torna legítimo a avaliação de suas alterações, visto que ao não ser pontual em sentido amplo a destinação desses recursos tem potencial de influência sobre as localidades municipais potencializada.

 

Fonte: Elaboração própria com dados do Portal da transparência da CGU.

 

Entrando mais a fundo nas emendas destinadas aos municípios a avaliação de como essas se distribuem de acordo com a etapa de execução mostra que o caminho desses recursos é longo, mas que a alocação parece ser efetiva, sobretudo por influência da “impositividade” de emendas individuais (EC86/2015) e de bancada (EC 100/2019).

 

Fonte: Elaboração própria com dados do Portal da transparência da CGU.

 

Restos a Pagar são as despesas com compromisso de utilização no orçamento, mas que não foram pagas até o dia 31 de dezembro.

 

No caso dos valores pagos e de restos a pagar pagos diminuem ao longo da série histórica devido ao fato de que o trâmite da execução do recurso leva mais tempo do que o ano de apresentação e o ano imediatamente subsequente. O que se observa é que, em 2015, 75% dos valores empenhados foram pagos via restos a pagar, em 2016, 81% dos valores foram pagos entre pagamentos e restos a pagar, em 2017, 77%, em 2018, 74%, em 2019, 73%, em 2020, 51%, e 2021, 40%. A partir disso nota-se que a execução ocorre com diferenças temporais, mas que os valores apresentados de emendas apresentam em média uma proporção elevada de alocação efetiva.

 

Conforme legitimado pela EC86/15 os valores de emendas individuais devem ser alocados 50% para a função saúde, como observado anteriormente essas emendas individuais são aquelas em sua maior parte destinadas aos municípios, dessa forma a vinculação funcional tende a desenhar o perfil das emendas que chegam a essas localidades, em outras palavras municípios são majoritariamente beneficiados com emendas para gastos com saúde.

 

 

Fonte: Elaboração própria com dados do Portal da transparência da CGU.

 

Entre 2015 e 2021, 46% dos valores empenhados para municípios foram para saúde, essa proporção varia ao longo dos anos sendo de 44% em 2015, 56% em 2016, 44% em 2017, 41% em 2018, 56% em 2019, 38% em 2020 e 35% em 2021. Chama atenção que no período de 2020 e 2021, no qual há o contexto de pandemia, essa proporção diminui. Isso pode ter relação com outros auxílios orçamentários destinados aos municípios, mas será mais investigado ao longo dessa pesquisa.

Fonte: Elaboração própria com dados do Portal da transparência da CGU.

 

Para as emendas alocadas na função saúde nos municípios, em 2015, 84% dos valores empenhados foram pagos via restos a pagar, em 2016, 90% dos valores foram pagos entre pagamentos e restos a pagar, em 2017, 77%, em 2018, 89%, em 2019, 90%, em 2020, 90% e, 2021, 74%. Ao comparar com os valores gerais de emendas nota-se um grau de execução maior para todo período, chegando a alguns casos em diferenças expressivas como no ano de 2020 em que há diferença de quase 40 pontos percentuais no pagamento. Nesse sentido as emendas de saúde se apresentam como parcela mais dinâmica desses recursos com execução mais acelerada até chegar aos orçamentos municipais.

 

O alcance dessas emendas no território pode ser dimensionado pelo número de municípios beneficiados. O próprio regramento das emendas orçamentárias institui um número máximo de emendas que podem ser apresentadas na maior parte das modalidades, conforme mencionado no módulo anterior. Essa limitação gera duas implicações para os recursos de emendas, a primeira que os valores alocados em emendas não sejam tão fragmentados que não possam ter impactos e a segunda que há a necessidade de escolha por algum critério de para onde serão alocados os recursos. Nesse sentido os recursos alocados para municípios anteriormente mapeados não chegam aos 5.570 municípios e sim a uma parcela menor desse grupo, a distribuição dessa frequência de beneficiados nos anos de estudo dessa pesquisa pode ser vista no gráfico 5.

 

Fonte: Elaboração própria com dados do Portal da transparência da CGU.

 

Na distribuição em geral uma média de 964 municípios recebeu recursos por ano das emendas orçamentárias, há variação significativa, sobretudo no ano de 2019 em que o número de municípios beneficiados é bem mais elevado que no período anterior. Agrupando os dados 3.238 municípios são beneficiados nos sete anos avaliados por este estudo, para emendas destinadas exclusivamente para saúde esse número é de 2.271.

 

Uma vez situados os valores de emendas totais que chegam aos municípios e a forma como elas se distribuem no território, para que haja completa contextualização desses recursos se faz necessário analisar qual o montante em emendas têm chegado aos municípios de forma individual, ou seja, quanto cada prefeitura de fato logra com recursos de emendas. Abaixo são expostas estatísticas descritivas dos valores que municípios receberam em emendas empenhadas no período entre 2015 e 2021. Cabe situar que para os casos em que os municípios recebem mais de uma emenda os valores estão somados, visto que o intuito aqui é mensurar o nível de alteração no orçamento municipal, além disso, esses dados são apresentados de forma comparada para emendas gerais alocadas aos municípios e as emendas da função saúde.

 

Tabela 1- Descrição dos valores empenhados em emendas orçamentárias para os municípios, total e saúde (2015-2021)

Fonte: Elaboração própria com dados do Portal da transparência da CGU.

Nos valores empenhados a mediana muito abaixo da média indica que a distribuição dos valores alocados para os municípios possui valores discrepantes na parte superior, logo há emendas com valores elevados que destoam a distribuição. Isso se observa tanto para emendas gerais quanto para as na função saúde, sendo as médias das emendas de saúde inferiores a dos valores gerais para todos os anos, exceto 2016. Ao observar os valores máximos e mínimos corrobora-se ainda mais que a distribuição das emendas em saúde é menos distorcida visto que os valores máximos são mais baixos que o geral e os valores mínimos mais altos, limitando a amplitude. Por fim o desvio fecha essa conclusão ao observar-se que exceto para 2016 todos os demais anos o desvio das emendas de saúde é inferior, chegando em alguns anos a ser menor que a metade do desvio geral. Com isso espera-se trabalhar com as emendas da saúde resulte em uma distribuição menos ampla de valores, mas ainda assim com variação significativa. Saindo das propostas de emendas, mensuradas aqui nos valores empenhados, abaixo serão avaliadas as mesmas métricas para o pagamento efetivo das emendas tanto em pagamento no mesmo ano quanto nos pagamentos de restos a pagar pagos.

 

Para finalizar essa caracterização, a título de comparação são apresentados abaixo análises da proporção que os valores de emendas representam em relação às receitas totais, em comparação com a arrecadação dos tributos próprios. Cabe destacar que os valores das emendas aqui comparados com as receitas totais são um exercício e não refletem uma parcela efetiva dos recursos visto que são comparados os anos de apresentação das emendas e não de execução, isso porque busca-se aqui apenas mensurar qual o grau de impacto no orçamento.

 

Fonte: Elaboração própria com dados do Portal da transparência da CGU.

 

Nota-se nesse escopo que ao lado da arrecadação municipal própria, em média, as emendas representaram para aqueles municípios que por elas foram beneficiados o equivalente a uma arrecadação a mais de IPTU. Em âmbito municipal, ainda que os recursos de emendas não cheguem ao patamar de outros tributos como o ISS e ITBI, há que se considerar que o comprometimento de recursos humanos e administrativos para arrecadação do IPTU é extensa, e sendo assim receber recursos de emendas no valor dessa arrecadação em determinado ano representa na execução das receitas de alguns municípios um efeito amplificador significativo.

 

Entre os municípios com menos de 20 mil habitantes as emendas representam um valor superior ao arrecadado com cada um dos impostos municipais. Cabe ressaltar que de acordo com estimativas populacionais do IBGE (2020), 3.784 municípios no Brasil têm menos de 20 mil habitantes, isso significa que 67,9% dos municípios brasileiros se enquadram nessa faixa. Para as demais faixas há um distanciamento desses valores, mas como exposto os municípios com mais de 20 mil habitantes são apenas 32,1% do conjunto. As emendas destinadas à saúde em média ocupam proporção similar da receita total, apontando para potencial expansão de orçamento.

 

Fonte: Elaboração própria com dados do Portal da transparência da CGU.

Principais pontos deste módulo

 

Chegando ao final deste módulo você teve acesso a uma série de novas informações. Vamos recapitular os principais pontos?

 

• Em um período de sete anos, os municípios receberam em média R$2,14 bilhões por ano em valores empenhados.
• O que se observa é que em 2015 75% dos valores empenhados foram pagos via restos a pagar, em 2016 81% dos valores foram pagos entre pagamentos e restos a pagar, em 2017 77%, em 2018 74%, em 2019 73%, em 2020 51% e 2021 40%.
• Entre 2015 e 2021 46% dos valores empenhados para municípios foram para saúde.
• 3.238 municípios são beneficiados nos sete anos avaliados por este estudo, para emendas destinadas exclusivamente para saúde esse número é de 2.271
• Nota-se nesse escopo que ao lado da arrecadação municipal própria, em média, as emendas representaram para aqueles municípios que por elas foram beneficiados uma arrecadação a mais de IPTU.

O que são as emendas orçamentárias?

 

Emendas parlamentares, emendas orçamentárias, e outros nomes são utilizados para designar ajustes feitos ao projeto de lei orçamentária anual (PLOA), enviada para o poder legislativo por iniciativa do executivo. Mas antes de chegar nessa parte da história é preciso entender como o orçamento é construído.

Orçamento no Brasil

 

Os instrumentos de planejamento e orçamento federal no Brasil se estruturam com o Plano Plurianual (PPA) que é um instrumento de médio prazo, compreendendo os três últimos anos de um governo e o primeiro do subsequente, que estabelece as diretrizes, objetivos e metas a serem seguidos. Dentro da vigência do PPA são feitas anualmente a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que enuncia as políticas públicas e prioridades para o ano de execução. Por fim, o instrumento do qual vamos falar mais, pois é onde são feitas as emendas orçamentárias, é a Lei Orçamentária Anual (LOA), que estima as receitas e fixa as despesas do exercício financeiro.

 

O fluxo da LOA se inicia com o Poder executivo, o Presidente da República deve encaminhar a proposta orçamentária para o ano seguinte ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Ao Congresso, cabe a tarefa de discutir e votar o orçamento até o dia 22 de dezembro de cada ano.

 

 

 

Quando chega ao poder legislativo o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) é apreciado por uma comissão mista de deputados e senadores que prepara a matéria para a deliberação do Plenário do Congresso Nacional.

Conforme prevê o texto constitucional, todas as emendas ao orçamento devem ser apresentadas a uma comissão mista que as apreciará e emitirá parecer.

 

A referida comissão é a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMPOF). A CMPOF compõe-se de quarenta membros titulares, sendo trinta Deputados e dez Senadores. Dentro deste grupo é indicado o Relator Geral do PLOA.

 

Durante essa tramitação os representantes têm a oportunidade de aperfeiçoar a proposta feita pelo Poder Executivo. Nesse momento os deputados e senadores têm direito de participar do Orçamento e inserirem novas programações com o objetivo de atender às demandas das comunidades que representam. Dessa oportunidade de alteração nascem as emendas orçamentárias, elas podem ser apresentadas de 1º a 20 de outubro.

 

As emendas orçamentárias

 

As emendas podem ser classificadas (resolução do CN 1/2006) quanto a seus proponentes como:

 

• Individuais: Apresentadas nominalmente, cada um dos 513 deputados e 81 senadores da federação tem direito de apresentar até 25 projetos detalhados de emendas individuais que justifiquem o uso dos recursos. O limite financeiro das emendas, por congressista em 2021, correspondeu a R$16,28 milhões. Esse valor é calculado considerando o montante da execução obrigatória do Orçamento 2020, corrigido pela variação do IPCA entre julho/2019 e junho/2020 (2,13%), distribuído pelo quantitativo de parlamentares no exercício de 2021. Ainda sobre essas emendas é importante frisar que as principais mudanças institucionais dos recursos de emendas recentes foram nessa modalidade. Em 2015 a Emenda constitucional nº86 determinou que 1,5% da Receita Corrente Líquida (RCL) fosse alocado em emendas dessa modalidade de forma impositiva. Isso significa que as emendas apresentadas e aprovadas dentro desses recursos não dependem de liberação posterior do executivo, uma vez que sejam inseridas no PLOA seus recursos precisam ser liberados. Esse é um marco significativo visto que o orçamento como um todo no Brasil tem caráter indicativo e não impositivo. Além disso, essa emenda constitucional criou uma vinculação para 50% desses, obrigando que se disponibilizassem para a função de gasto Saúde.

 

• Bancada: As bancadas a qual se referem os nomes são os agrupamentos de deputados e senadores por estado que representam, os recursos são divididos por essas bancadas e alocados de acordo com a decisão do grupo Assim como as individuais, as emendas de bancada tiveram parte de seus recursos transformados em alocações impositivas. As emendas de iniciativa de bancadas de Estado ou do Distrito Federal têm garantia de execução no montante de até 1% da Receita Corrente Líquida (RCL) realizada no exercício anterior, desde a aprovação da EC 100/2019. Em 2021 isso significou um valor impositivo para as emendas de bancada estadual de R$6,52 bilhões. Este valor é distribuído igualitariamente entre as bancadas estaduais, correspondendo ao montante de R$241,5 milhões para cada uma.

 

• Comissão: são emendas apresentadas pelas comissões permanentes do Senado e da Câmara. O número de emendas que cada comissão poderá apresentar tem variação. No senado há 11 comissões, dessas 9 tem direito de apresentar até oito emendas e 2 podem apresentar até seis emendas, é o caso das Comissões de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE) e a de Direitos Humanos e Legislação Participativa (CDH). Na câmara de deputados do total de 21 comissões, 14 apresentam até oito emendas, 5 apresentam até seis emendas e uma delas apresenta apenas 4 emendas. Somente a Comissão de Legislação Participativa da Câmara não tem direito a apresentar qualquer emenda ao orçamento.

 

• Relatoria: Emenda à programação da despesa a fim de corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal; recompor, total ou parcialmente, dotações canceladas, limitada a recomposição ao montante originalmente proposto no projeto e atender às especificações dos pareceres preliminares. Apesar de ter uma função “técnica”, como não são claramente discriminadas nos sistemas nos quais é feito o controle da execução orçamentária, também ficaram conhecidas como “orçamento secreto” em 2021. No orçamento de 2021, as emendas parlamentares individuais, entre senadores e deputados, custaram R$9,6 bilhões. Já as emendas para as bancadas dos partidos foram de R$7,3 bilhões. As de comissão foram zeradas. Entretanto, as de relator, que começaram a partir do orçamento de 2020, custaram R$18,5 bilhões.

Valores por modalidade:

 

CONTEÚDO EXTRA: Para saber mais sobre as legislações e instrumentos normativos que regem a operacionalização das emendas segue abaixo quadro resumo que aponta as principais alterações, principalmente para emendas individuais.

A partir do conhecimento de como as emendas são introduzidas no orçamento, e as formas pelas quais podem ser propostas é importante elucidar as caraterísticas desses recursos. De acordo com o texto da constituição (art. 166) as emendas somente podem ser aprovadas pela comissão caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; e/ou indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e o Distrito Federal. As emendas são recursos:

 

• Não obrigatórios – as emendas são o que pode ser classificado como “transferência voluntária”, essas são definidas como a entrega de recursos a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde – SUS (LRF, art. 25). Cabe destacar aqui que dentro das transferências voluntárias há impedimento de destinar esses recursos para gastos com pessoal, isso é válido para as emendas orçamentárias. Uma regra ligada às transferências voluntárias que parte das emendas orçamentárias não respeita é a Adimplência com a União (exceto emendas), prestação de contas, limites de saúde e educação, pessoa, dívida, operações de crédito, restos a pagar, contrapartida, execução de etapa anterior da obra (medição). Esse cumprimento deixou de ser exigida para as emendas impositivas, assim os recursos das emendas individuais e de bancada dentro do % impositivo uma vez aprovados não deixam de ser alocados caso o município não tenha cumprido o limite máximo de gasto com pessoal da LRF por exemplo.

 

• Não vinculados – os recursos disponíveis para realizar alteração no orçamento pelo legislativo não tem vinculação específica em sua maioria. Uma transferência de recurso não vinculado deve ser alinhada à programação em área de competência comum da União e do ente, além de ser finalísticas. A única vinculação, conforme mencionada anteriormente, é a metade dos recursos de emendas impositivas individuais para a saúde. Em relação às emendas de bancadas, não há nenhum normativo que obrigue a alocação. A não vinculação com outras áreas e com outros órgãos leva aos recursos de emendas a serem muito maleáveis, podendo ter alterações significativas de seu direcionamento a cada orçamento. Cabe destacar aqui que além da saúde de acordo com manual de emendas orçamentárias a demais áreas finalísticas são: infraestrutura; saúde; integração nacional e meio ambiente; educação, cultura, ciência e tecnologia e esporte; planejamento e desenvolvimento urbano; fazenda, desenvolvimento e turismo; justiça e defesa; poderes do Estado e representação; agricultura e desenvolvimento agrário; e trabalho, previdência e assistência social. Falaremos mais sobre essas áreas no próximo módulo.

 

• Não contínuos – muito relacionada ao fato de não ser vinculada a não continuidade da aplicação desses recursos se refere ao fato de que a maior parte desses recursos se destina a um investimento pontual, e não a um gasto contínuo. Dessa forma as emendas são fortemente vinculadas a investimentos. Isso não impede que as emendas dialoguem com projetos já em execução, esse é inclusive uma das prerrogativas para sua aprovação.

Principais pontos deste módulo

 

Chegando ao final deste segundo módulo você teve acesso a uma série de novas informações. Vamos recapitular os principais pontos?

 

• O orçamento da União é feito por um acúmulo de três instrumentos: o PPA, a LDO e a LOA.
• As emendas orçamentárias são realizadas na etapa de apreciação da LOA pelo Poder Legislativo.
• Emendas podem ser propostas por pelo menos quatro formas: individualmente por cada congressista, pelas bancadas dos estados, pela relatoria e pelas comissões.
• Cada uma das modalidades de proposição tem regras específicas
• As emendas individuais e de bancada são as únicas que possuem parcela impositiva da sua execução, sendo obrigatória sua alocação em 1,5% e 1% respectivamente da RCL.
• Ainda em relação às emendas orçamentárias individuais, 50% delas devem ser alocadas para área temática da saúde.
• As emendas somente podem ser aprovadas se compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; e/ou indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa.
• São um tipo de transferência voluntária o que confere caráter não obrigatório, não vinculado e não contínuo a sua alocação.

 

Introdução

Bem-vindas e bem-vindos!

 

A trilha de conhecimento que se inicia aqui tem como objetivo apresentar as emendas orçamentárias com maior riqueza de detalhes do que encontramos no debate público em geral, e assim tornar possível que o conhecimento sobre origem, destino e possibilidades desses recursos seja difundido.

 

O conhecimento sobre emendas orçamentárias é útil para todos que de alguma forma tenham ligação com a gestão pública, isso porque nos últimos anos as modificações nas legislações e o debate gerado sobre o tema trazem muitas novas informações. Estar consciente disso é necessário na medida em que, como veremos no decorrer dessa trilha, as emendas são um tipo de recurso com características bem específicas e com alocação fortemente direcionada aos entes municipais. Tornando assim uma oportunidade para gestores públicos realizarem demandas da sua comunidade.

 

Além da presente introdução, a trilha se divide em outros dois módulos e uma conclusão. O segundo módulo se ocupa de contextualizar o que são as emendas orçamentárias e dessa forma está muito ligado também a apresentação de uma série de detalhes sobre o orçamento brasileiro. Já o terceiro módulo volta o olhar para os municípios e mostra como esses entes estão, e podem estar envolvidos com a alocação desses recursos. Nesse sentido são expostos detalhes de como esses recursos se distribuem pelo território atualmente.

 

A expectativa de aprendizagem da trilha é de que ao final de sua execução seja possível, em relação às emendas, que o leitor tenha capacidade de:

• Compreender sua origem;
• Saber as limitações (regras) e possibilidades (diferenciais) desses recursos;
• Entender o espaço que ocupam no orçamento da União e nos orçamentos dos entes que as recebem;
• Como municípios podem ser influenciados por esses recursos;
• Quais políticas públicas recebem esses recursos;

 

As leitoras e leitores dessa trilha, desejamos uma excelente experiência, sobretudo que esse texto agregue aos seus conhecimentos atuais e os tornem multiplicadores do saber!

 

Nota de agradecimento: A trilha aqui exposta é fruto da Monografia premiada no Prêmio Augusto Tavares da ANEPCP em 2021, intitulada “Quem recebe e que diferença fazem: Emendas orçamentárias nos municípios brasileiros”. Como autora agradeço a ANEPCP pela premiação e pela articulação junto a Comunitas, a quem também agradeço o espaço e tempo dedicados à construção desse trabalho.