Paulo Alexandre Barbosa

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Infraestrutura no Brasil: novas ideias para problemas persistentes

 

Há anos sabemos que a melhoria da infraestrutura é uma das tarefas mais importantes para o desenvolvimento brasileiro. Em qualquer país do mundo, esses equipamentos são fundamentais para gerar empregos, escoar a produção doméstica e conectar pessoas e mercados. O recente debate sobre redes 5G apenas confirma esse diagnóstico. Enquanto alguns países lograram superar os gargalos que dificultavam a fluidez em transporte e comunicação em seus territórios, o Brasil continua aquém de suas necessidades.

 

O investimento brasileiro em infraestrutura, atualmente, é insuficiente até mesmo para assegurar a manutenção do capital fixo instalado. Esse montante é menos da metade do que investem, proporcionalmente, os pares emergentes brasileiros. Para alcançá-los, de acordo com a Confederação Nacional das Indústrias (CNI), o país precisaria investir algo entre 4 e 8% do PIB por duas décadas. Os desafios mais expressivos para se atingir essa realidade são a construção de uma estrutura sólida de garantias, a existência de regras fiscais mais realistas e maior segurança jurídica.

 

O problema das garantias em contratos com a
administração pública é bem conhecido. Prova disso é o fato de que o Banco Mundial criou, ainda em 1988, a Agência Multilateral de Garantia de Investimento (MIGA, em inglês), que se concentra na provisão de garantias contratuais a países em desenvolvimento, sobretudo em infraestrutura. No Brasil, a pacificação jurídica sobre a constitucionalidade da utilização de cotas do ICMS para essa finalidade foi um avanço.
Como, todavia, as necessidades brasileiras em infraestrutura são grandes, um volume financeiro muito mais expressivo de garantias será, também, indispensável.

 

Uma possibilidade para se avançar, nesse sentido, é a constituição de fundos de bitcoins (BTC) para infraestrutura. Como o bitcoin é uma classe de ativo deflacionária, que ganha valor ao longo do tempo, um fundo dessa natureza terá seu poder garantitório crescentemente fortalecido. Governos como os de El Salvador, que passou a adotar o BTC como moeda oficial, e a prefeitura de Miami, que decidiu colocar parte de seu caixa em BTC, mostram que o emprego público desta criptomoeda como espécie de hedge contra a inflação e desvalorizações cambiais já é uma realidade pelo mundo.

 

Diferentemente da mal-sucedida experiência brasileira com a constituição de fundos voltados para a universalização de serviços públicos, como foi o caso do FUST, na área de telecomunicações, um fundo garantitório em BTC não seria um montante de recursos com elevado custo de oportunidade (recursos “parados”) e considerável sacrifício à renda do consumidor (taxações em contas de telefone).

 

Outro aspecto que precisará ser enfrentado para que investimentos em infraestrutura sejam perenes e robustos no país é a revisão das regras fiscais brasileiras. A criação do novo regime fiscal brasileiro (teto de gastos), em 2016, teve o mérito de despertar a sociedade para a importância de regras fiscais sólidas e de padrão de gastos eficiente, algo que se perdeu anos após a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal. A pandemia do coronavírus, contudo, antecipou a necessidade de uma nova discussão sobre regras fiscais.

 

No que tange à infraestrutura, caberá decidir se investimentos, nesse domínio, deverão ser excepcionalizados do teto. Em caso positivo, haverá o risco moral (moral hazard), de se desvirtuar o regime como um todo. Em caso negativo, será preciso tomar decisões penosas sobre quais gastos reduzir para se abrir espaço fiscal para investimentos. No mundo ideal, a segunda alternativa poderia ser viabilizada por um conjunto de reformas, como a administrativa e a tributária, mas, como reformas costumam ser brandas no Brasil, dificilmente será possível manter o regime fiscal de 2016 e, simultaneamente, elevar o investimento em infraestrutura. Será preciso, cada vez mais, ter presente as necessidades de realizar cortes orçamentários e atrair a participação da iniciativa privada na execução de projetos novos (greenfield) e na manutenção das infraestruturas já existentes (brownfield), via mecanimos autossustentáveis de geração de receita (project finance). Esse esforço, no entanto, não eliminará a necessidade de uma dicussão profunda sobre eventual flexibilização do regime para investimentos em infraestrutura, dada a envergadura da demanda reprimida brasileira nessa área.

 

Finalmente, será preciso estabelecer marcos regulatórios setoriais que sejam verdadeiramente perenes. O histórico brasileiro não tem sido positivo, como provam os setores de ferrovias, de portos e de saneamento. Em que pese o fato de os investimentos em infraestrutura serem, por excelência, de longo prazo, mudança regulatórias têm sido constantes, o que deteriora a percepção dos agentes econômicos sobre o ambiente de negócios brasileiro.

 

Será necessário, pois, criar um arranjo institucional que contemple a preocupação dos investidores quanto à previsibilidade jurídica do país, o que envolve riscos como o regulatório. Para se atingir esse objetivo, ao contrário do que por vezes se supõe, não é preciso “despolitizar” o debate, mas, antes, criar consensos, como é o caso da necessidade da consolidação da política de infraestrutura como missão que cabe ao Estado brasileiro, e não apenas a governos.

 

O Brasil necessita de um verdadeiro choque de infraestrutura. Alguns passos nessa direção envolvem o fortalecimento das estruturas públicas de garantias, via constituição de fundos de bitcoins; o posicionamento da infraestrutura como prioridade, dentro das regras fiscais brasileiras, em razão de seus benefícios sociais e econômicos; e a elaboração de arranjos institucionais setoriais que garantam a perenidade dos marcos regulatórios, com vistas a atrair mais investidores. Quando alguns problemas persistem na sociedade, é hora de buscarmos novas ideias para solucioná-los.

O tripé da sustentabilidade ambiental

 

O discurso da sustentabilidade ambiental, ao contrário do que se poderia imaginar, não nasceu pronto. Trata-se de uma obra aberta, que amadurece ao longo dos anos. Quando a Conferência de Estocolmo introduziu o desafio de preservação do meio ambiente na agenda internacional, vivíamos um impasse entre preservacionistas e neutralistas. Foram necessários vinte anos para que se alcançasse a convergência política que culminou no conceito de sustentabilidade consagrado na Rio-92, quando, entre outros documentos, foi assinada a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas.

 

O Protocolo de Quioto à referida convenção foi um avanço incremental, ao prever mecanismos de mercado como forma de reduzir as emissões de gases do efeito estufa. A tensão entre países em desenvolvimento e desenvolvidos, todavia, trouxe novos dilemas. Somente com a assinatura do Acordo de Paris foi possível conceber um paradigma mais sólido para lidar com os efeitos das ações antrópicas sobre o clima. A retirada dos EUA do acordo, porém, mostrou os limites da coordenação entre Estados. A contudente reação da comunidade internacional ao gesto do governo americano, por sua vez, revelou que, entre avanços e recuos, o enfrentamento das mudanças climáticas sofisticou-se e, nos próximos anos, deverá basear-se no tripé flexibilidade-descentralização-monetização.

 

A flexibilidade é a essência do Acordo de Paris. Todos os Estados-partes comprometeram-se com a meta geral de redução dos níveis de emissão de gases do efeito estufa, com vistas a manter o aquecimento global abaixo de 2ºC em relação aos níveis pré-industriais e a envidar esforços para limitar esse aumento da temperatura a 1,5ºC (artigo 2º, 1, a). A forma como esse objetivo será operacionalizado, contudo, foi deixada a cargo dos próprios Estados, que devem depositar, a cada cinco anos, junto às Nações Unidas, suas contribuições nacionalmente determinadas (CNDs) (artigo 4º, 9).

 

As CNDs são o acervo de metas estabelecidas pelas partes para que a humanidade evite os indesejáveis efeitos do aquecimento global excessivo. Elas se baseiam na lógica das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, pela qual todos têm o dever de auxiliar o esforço conjunto, mas com peso variável, de acordo com aspectos como nível de desenvolvimento e tecnologia disponível. Entre os países em desenvolvimento, o Brasil apresenta uma das CNDs mais ambiciosas, pois ela 1) se refere a emissões absolutas, e não a fatores relativos, como intensidade de carbono; 2) abrange toda a economia, e não setores específicos; 3) supera as metas de países desenvolvidos; e 4) inclui, além de uma meta para 2030 (redução de 43% em relação aos níveis de 2005), outra intermediária para 2025 (diminuição de 37%).

 

A coordenação de esforços para o clima, no entanto, dependerá crescentemente do empenho de entes subnacionais. A expressão mais notável desse processo em curso é a Aliança Climática dos Estados Unidos, uma coalizão política bipartidária que abrange 24 estados americanos, criada em 2017, em reação ao trauma da retirada dos EUA do Acordo de Paris. Embora a administração Biden já tenha cuidado de reengajar o país ao acordo, evidenciou-se a necessidade de se formar novas coalizões que permitam evitar a descontinuidade de políticas de importância global e que exigem ação urgente.

 

No Brasil, Santos foi um dos primeiros municípios a adotar medidas institucionais com o objetivo de adaptar as ações públicas ao desafio climático. Desde 2015 a Comissão Municipal de Adaptação à Mudança do Clima (CMMC) atua em doze eixos, como gestão de riscos, energia e resíduos sólidos. Santos articula-se não somente com cidades brasileiras como Fortaleza, Curitiba e Rio de Janeiro, mas também com centros urbanos estrangeiros tão diversos quanto Nova Iorque, Montevidéu e Tóquio, compartilhando experiências para enfrentar o desafio climático. A política santista de coleta de resíduos, especificamente, atingiu o primeiro lugar, em termos de sustentabilidade, no Brasil. Além disso, mesmo diante de uma conjuntura econômica adversa, logramos implementar o veículo leve sobre trilhos, em parceria com o governo paulista, além de praticamente dobrar a extensão das ciclovias que cortam a cidade, medidas que reduzirão o uso de automóveis. Mas esse esforço subnacional em todo mundo somente ganhará escala com a participação ativa da sociedade.

 

A recente consolidação do padrão ESG (sigla inglesa para governança ambiental, social e corporativa) será passo decisivo na monetização do esforço de enfrentamento às mudanças climáticas. Há anos gestores de fundos queixavam-se da existência de recursos empossados à espera de projetos “verdes” consistentes. A criação desse parâmetro será fundamental para redução das assimetrias de informação que vinham impedindo a escalabilidade de investimentos sustentáveis. Seja por meio de departamentos próprios, seja por meio de escritórios de advocacia especializados, um número crescente de empresas busca fortalecer sua aderência ao padrão ESG.

 

Instituições financeiras, ademais, já falam em “finanças verdes” para se referirem a portfólios focados na alocação de recursos com retornos sócio-ambientais. O Banco de Compensações Internacionais (BIS, em inglês), contudo, aponta que, se a consolidação dos critérios ESG é bem-vinda, serão necessários ainda grandes esforços institucionais para que eles não se convertam em um discurso vazio (greenwashing), nem sejam usados como justificativas para alavancagens imprudentes, que coloquem em risco o sistema financeiro mundial.

 

A COP-26, em Glasgow, será o primeiro encontro da conferência das partes da Convenção do Clima desde a eclosão da pandemia do coronavírus. Os Estados, ao longo dos últimos meses, precisaram concentrar seus esforços no acesso a vacinas e na recuperação de suas economias, mas relegar a agenda climática a um segundo plano seria desconsiderar tanto os riscos sanitários inerentes às altas emissões de carbono quanto os benefícios de uma transição para uma economia mais sustentável. A experiência recente mostra que esse processo passa pela adoção de metas flexíveis, que respeitem as possibilidades das diferentes regiões do planeta, pelo emprego de ações descentralizadas, envolvendo entes subnacionais, e pela estipulação de indicadores de sustentabilidade universalmente aceitos para permitir um fluxo eficiente de capitais em direção a projetos certificados.

Três lições da crise para a educação pública brasileira

 

A educação brasileira recebeu grande cobertura da imprensa nos últimos dois anos, em razão das restrições sanitárias adotadas pelos governos durante a pandemia. A rotina de pais, alunos, professores e gestores foi modificada radicalmente, sem diferenciar escolas públicas de particulares. Parece cedo para refletir sobre as lições deixadas pela crise do coronavírus para o aprimoramento da educação pública no Brasil. Mas fica cada vez mais claro que a pandemia acabou por expor alguns de seus desafios persistentes, com destaque para o desenvolvimento de parcerias, a diversificação de regimes de ensino e o aprimoramento da base curricular.

 

O desenvolvimento de parcerias com o terceiro setor é ainda um tabu na área da educação pública brasileira. A Constituição de 1988 estabeleceu em seu artigo 213 a possibilidade de direcionamento de recursos públicos para escolas da rede pública e para instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas. A lei do Fundeb (2007), no entanto, proibiu o emprego dos recursos do fundo para essa segunda classe de instituições, restringindo, assim, as alternativas de governadores e prefeitos para implementação de suas políticas públicas de educação.

 

Os EUA destinam cerca de 7% da educação às charter schools, que utilizam um modelo de gestão baseado na concorrência. O Brasil, em contraste, ficou impedido, por anos, de contratualizar serviços educacionais. A nova lei do Fundeb (2020), ao permitir o direcionamento de recursos para organizações sem fins lucrativos, foi um avanço incremental. A prefeitura de Belo Horizonte, por exemplo, já contratou a construção e a gestão de46 escolas de ensino infantil, na modalidade de PPP. Ao limitar o emprego de recursos do Fundeb para o terceiro setor apenas ao nível da pré-escola, contudo, a nova lei reduz o experimentalismo em políticas públicas. Como mostra o Mapa da Contratualização dos Serviços Públicos no Brasil, lançado pela Comunitas, embora haja 2.251 contratos na área de educação, no Brasil, a maior parte desses instrumentos se refere à gestão de creches no Sudeste, especificamente na cidade de São Paulo.

 

Outro aspecto do ensino público que precisará ser objeto de reflexão detida são os regimes de ensino. A maioria dos gestores públicos e pedagogos concorda que, sobretudo em regiões mais carentes, a escola de tempo integral é decisiva para diferenciar não apenas quantitativa, mas qualitativamente o aprendizado de alunos da rede pública. A permanência por maior tempo na escola não apenas afasta crianças e adolescentes de ambientes socialmente vulneráveis, como engaja-os em atividades que contribuem para seu desenvolvimento cognitivo. O Ceará, nesse sentido, melhorou seus indicadores depois que disseminou esse modelo em sua rede.

 

As escolas de tempo integral, no entanto, enfrentam dois desafios. Primeiro, o de custos. A permanência de alunos nos estabelecimentos de ensino em mais de um turno implica despesas adicionais. Não há dúvida de que os benefícios são maiores do que os gastos. Mas o fato é que gestores públicos precisam lidar com os limites prudenciais estipulados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, monitorados pelos órgãos de controle. Segundo elas podem ser mais frágeis diante de emergências como a pandemia do coronavírus, caso seus alunos sejam excessivamente dependentes do espaço escolar. O ideal, portanto, é desenvolver modelos de ensino flexíveis, que reúnam a presença física com a realização de atividades também na modalidade virtual, fazendo uso de novas tecnologias, como as redes 5G.

 

Finalmente, é preciso robustecer o currículo escolar brasileiro, prestigiando o desenvolvimento de novas habilidades por parte dos alunos. Não se trata, simplesmente, de educá-los para o mercado de trabalho, mas de prepará-los para a vida, por meio de uma gama de competências técnicas (hard skills) e de habilidades subjetivas (soft skills). No primeiro grupo, fica cada vez mais claro, especialmente em sociedades com um histórico traumatizante de inflação, como a brasileira, a necessidade de expor os jovens a conceitos básicos de finanças e economias pessoais, inclusive novas tecnologias. Deve-se acrescentar, ainda, uma formação básica em nutrição, que os estimule, tão cedo quanto possível, a refletirem sobre a origem e as propriedades dos alimentos que consomem.

 

O segundo grupo, por sua vez, corresponde ao que o Instituto Ayrton Senna define como “competências socioemocionais”. Trata-se de um conjunto de cinco habilidades (autogestão, engajamento com o outro, amabilidade, resiliência emocional e abertura ao novo) consideradas centrais para o desenvolvimento de alunos mais resistentes a frustrações, focados, responsáveis, solidários, confiantes e curiosos, qualidades especialmente úteis em um contexto de anormalidade, como a pandemia do coronavírus.

 

A crise sanitária atual penalizou duramente a educação pública brasileira, mas também deixou lições que podem ser úteis para seu aprimoramento. A primeira foi a necessidade de se avançar nas parcerias, fomentando o experimentalismo, estendendo para os ensinos fundamental e médio a possibilidade de se desenvolver parcerias com o terceiro setor como as que já ocorrem no ensino infantil. A segunda lição foi a importância de se construir regimes de ensino que sejam adaptáveis a situações atípicas, conjugando ensino presencial e virtual, mesmo no caso de escolas de tempo integral. A terceira, finalmente, foi a necessidade de se acrescentar aos currículos escolares uma nova gama de habilidades técnicas e socioemocionais a serem desenvolvidas pelos alunos das redes públicas, mais compatíveis com situações reais da vida.
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