A Reforma Tributária do Consumo impactará as compras públicas e todo o universo de fornecedores que se relacionam com os órgãos estatais. Com o início da vigência da CBS em 2027, há uma grande tendência de que as Administrações sejam abarrotadas com inúmeros pedidos de reequilíbrios contratuais.

Em 2027, saem PIS, COFINS e IPI¹, entra a CBS.  Em 2029, entra o IBS e, gradualmente, ICMS e ISS vão deixando de existir.

Imagine uma empresa prestadora de serviços de gestão de mão de obra tributada pelo lucro presumida, que está sujeita a uma alíquota de PIS/COFINS de 3,65%. Muitos acreditam que em 2027 bastará trocar os 3,65% do PIS/COFINS pelos estimados 9,43%² da CBS. A realidade, porém, é muito mais complexa.

A Lei Complementar nº 214/2025 mudou a regra do jogo. Conforme o artigo 374 da mencionada lei, o reequilíbrio não é uma simples troca de alíquotas. Exige-se a apuração da “carga tributária efetiva” suportada pela contratada.

Mas o que exatamente significa “carga efetiva suportada pela contratada”? A lei jogou no colo dos auditores e fiscais de contrato um conceito que abrirá espaço para inúmeros debates e, quem sabe, disputas judiciais.

E esse debate surgirá porque há duas formas de enxergar a situação: o Direito Administrativo olha para o contrato (a planilha de custos, o objeto específico, a manutenção da equação original do contrato). O Direito Tributário olha para o contribuinte (o CNPJ, a apuração mensal e centralizada no CNPJ “raiz”).

A não-cumulatividade ampla do IBS/CBS cria um abismo entre o que está na nota fiscal e o que a empresa efetivamente recolhe ao final do mês. Conforme o artigo 42, § 2º da Lei Complementar nº 214/2025, a apuração consolidará todos os débitos e créditos do contribuinte no regime regular. Assim, a alíquota efetiva será aquela que expressa a relação entre o tributo eventualmente devido ao final da apuração e a base de cálculo apurada. Obviamente, após deduzir créditos, a carga tributária efetiva será menor do que a alíquota incidente sobre a operação.

E aí reside a questão de debate: deve-se apurar a carga tributária efetiva olhando-se para o contrato, apurando-se a carga efetiva suportada pelo contratado naquele contrato, ou examinando a carga tributária total suportada pela contratada em todas as suas operações, inclusive em contratos privados, que não se relacionam com a avença pactuada com a Administração Pública? Há argumentos nos dois sentidos.

Os defensores da tese da aferição no nível do contrato dirão que:

• O reequilíbrio contratual (Art. 37, XXI, da Constituição) é uma garantia vinculada à proposta original e à planilha de custos daquele objeto específico. O ente público não deve se beneficiar (nem ser prejudicado) pela eficiência tributária ou por créditos gerados em outras atividades privadas da empresa que não guardam relação com o contrato;
• Exigir a apuração global obrigaria o Município a auditar toda a contabilidade da empresa, incluindo seus contratos com entes privados e outros entes públicos. Além de ser operacionalmente inviável para o fiscal do contrato, isso esbarraria na proteção do sigilo fiscal e comercial das demais operações da contratada.

Por sua vez, os adeptos à apuração da carga efetiva global defenderão que o reequilíbrio deve observar a posição fiscal consolidada do CNPJ da contratada, considerando todas as suas operações, já que a apuração dos tributos é centralizada, arguindo que:

• O IBS e a CBS não são apurados “por projeto”, mas sim pelo saldo mensal do CNPJ. Se a empresa possui créditos vultosos gerados em outras linhas de negócio que anulam o débito gerado pelo contrato público, ela não sofreu impacto financeiro real. Conceder reequilíbrio nesse cenário configuraria enriquecimento ilícito da contratada às custas do erário;
• A redação da LC 214/2025 determina o restabelecimento do equilíbrio em razão da alteração da carga tributária efetiva “suportada pela contratada” (a pessoa jurídica), e não “suportada no contrato”. A lei foca no impacto financeiro real sofrido pelo sujeito passivo da obrigação tributária.

Proponho dois exemplos práticos para ilustrar os conflitos que podem surgir:

• Suponha uma empresa que opere duas atividades distintas, uma geradora de muitos créditos (por adquirir insumos e maquinários pesados que permitem abatimento do imposto) e outra, que tem como principal cliente a Administração Pública, que tem pouca capacidade de geração de créditos. A Administração Pública usará os créditos gerados pelo investimento privado da empresa (compra de tratores para terceiros) para abater o custo do serviço público? Isso significa que a operação privada estará, na prática, subsidiando e pagando a conta do serviço público?
• Agora, imagine uma empresa que tem um contrato com uma Prefeitura e essa contratação gera muito débito, mas tem operações privadas que geram muito crédito. No fim do mês, ela paga pouco ou quase nada de CBS. Se a Prefeitura der o reequilíbrio olhando só para o contrato, poderá estar financiando o lucro da empresa (enriquecimento sem causa).

Vale lembrar também que, de acordo com o artigo 375 da Lei Complementar nº 214/2025, a administração pública deverá proceder à revisão de ofício para restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro contratual quando constatada a redução da carga tributária efetiva suportada pela contratada. Ou seja, a Administração, em especial, gestores de contrato, deverão atuar proativamente para verificar situações de redução da carga tributária e realinhá-los, reduzindo a despesa pública.

Certamente, as equipes de gestão e fiscalização de contratos terão muitos desafios nesse processo. O fiscal do contrato não tem acesso às informações fiscais das empresas. Ele irá solicitá-las? Estarão devidamente capacitados para interpretá-las?

As empresas podem apresentar somente os débitos e não informarem todos os créditos utilizados. Esse é um risco real na apuração da carga tributária efetiva.

Esse cenário exige atuação proativa e imediata da Administração Pública. Sugerimos as seguintes medidas:

• Formação de grupos de trabalho intersetoriais, envolvendo equipes da área jurídica, de controle interno, finanças e responsáveis pelas compras públicas para elaboração de plano de ação voltado a mitigar riscos da entrada em vigor do novo ordenamento tributário.
• Regulação de procedimentos e definição um modelo de atuação padronizado, com modelos de planilhas de custos, adequação de cláusulas editalícias e contratuais e confecção de papéis de trabalho;
• Capacitação dos agentes envolvidos na análise dos pleitos.

Para os contratados, propõe-se:

• Realizar de diagnóstico de todos os contratos vigentes que cruzarão a fronteira de 2026/2027, simulando o impacto da transição (saída do PIS/COFINS e entrada da CBS/IBS) na estrutura específica de custos de cada avença,
• Revisar a cadeia de fornecedores de insumos e custos indiretos para garantir a maximização da apropriação de créditos, o que impactará diretamente a demonstração da sua carga efetiva,
• Preparar a contabilidade e os sistemas para demonstrar, de forma segregada e rastreável, os créditos gerados especificamente para a execução de cada contrato público, facilitando a comprovação documental exigida pelos órgãos contratantes e
• Iniciar diálogos com a Administração durante as prorrogações contratuais atuais para inserir ressalvas ou cláusulas que definam, de antemão, a metodologia de cálculo e os documentos que serão aceitos para a futura aferição da carga tributária efetiva, evitando a preclusão do direito.

O dilema do artigo 374 não será resolvido com planilhas antigas ou interpretações rasas. A Reforma Tributária exige uma mudança de cultura na gestão de contratos, onde o Direito Administrativo e o Direito Tributário precisarão, obrigatoriamente, falar a mesma língua. Quem deixar para entender a “carga tributária efetiva” apenas em 2027 pagará a conta dessa transição — seja com o colapso financeiro da empresa, seja com o prejuízo aos cofres públicos.

Por Ricardo Teixeira, servidor na área de planejamento e gestão de contratações da Secretaria Municipal de Finanças de Teresina (PI).

*Esse conteúdo pode não refletir a opinião da Comunitas e foi produzido exclusivamente pelo especialista da Nossa Rede Juntos.